À en croire une importante école de pensée européenne, les États membres n’étaient pas pleinement conscients des conséquences des articles 290 et 291 lorsqu’ils ont adopté le Traité de Lisbonne. « Des fonctionnaires nationaux nous ont dit n’avoir pas eu le temps de lire le traité. Le texte a été adopté sans véritable débat. La comitologie n’a rien de passionnant mais elle n’est pas sans conséquence et, à l’instar des polices d’assurance, les informations les plus importantes y sont écrites en tout petit », explique un lobbyiste.

Les partisans du nouveau système opposent à de telles déclarations que le maintien des procédures a fait l’objet de discussions approfondies au sein du groupe de travail Amato lors de la convention qui a jeté les bases du nouveau traité. Mais un fonctionnaire national l’admet : « Il s’agissait d’une question très technique et personne ne semblait réaliser son impact politique avant la négociation du règlement d’exécution et son application à l’heure actuelle.»

ACCROCHAGES PRÉCOCES

Indépendamment de l’attention accordée à la formulation juridique des deux articles par les gouvernements, les États membres sont sans aucun doute prêts à montrer les dents et ont depuis lors tenté de faire pencher la balance du pouvoir de leur côté. Lors de la période initiale des nouvelles procédures, la Commission s’est efforcée de faire adopter des actes délégués. Mais, à son grand étonnement, elle s’est heurtée à une forte résistance.

Une source interne rapporte : « Lors des premiers jours qui ont suivi l’adoption des nouvelles mesures, pas une semaine ne semblait passer sans que la question de la comitologie ne fasse l’objet de débats au cas par cas au sein du COREPER. À trois reprises au moins, les 27 États membres ont déclaré que ces mesures ne devraient pas être déléguées, une réaction que la Commission a qualifiée de décevante ».

Aujourd’hui, la fréquence de ces discussions a diminué. On en dénombre environ une par mois, une fréquence qui reflète peut-être le nombre réduit de propositions de lois soumises par ce biais ou la connaissance accrue du processus et des paramètres des nouvelles procédures dans le chef de toutes les personnes concernées.

En effet, d’après un observateur : «  Même si les autres ne s’expriment pas, 26 des 27 États membres sont sur la même longueur d’onde : ils préfèrent des mesures d’exécution à des actes délégués.» Un seul État membre fait figure d’exception, la Belgique qui tend à donner plus d’importance au traitement des lois qu’à des querelles sur des questions en apparence techniques et de procédure.

Dans un premier temps, le Danemark, la France et le Royaume-Uni ont été les premiers à défendre les compétences d’exécution lorsqu’une proposition de loi était débattue au Conseil des Ministres ou au COREPER 1 (Comité des représentants permanents).

La ferveur du Danemark s’expliquait peut-être par le fait que le parlement danois possède une puissante Commission des Affaires européennes qui surveille étroitement les activités du gouvernement danois à Bruxelles. La position française et britannique reflétait peut-être la sensibilité de ces deux pays aux questions de souveraineté nationale. Mais les réactions au Conseil dépendent également de la personnalité des hauts diplomates présents autour de la table (certains se montrent plus véhéments que d’autres).

Plus récemment, des observateurs ont remarqué un certain fléchissement de la position danoise. Ce changement d’attitude s’explique peut-être par l’imminence de la présidence danoise de l’UE, une présidence qui sera placée sous le signe de la finesse et de la recherche du consensus. Le Royaume-Uni, quant à lui, a occasionnellement soutenu certains actes délégués lorsqu’il a estimé qu’ils se justifiaient par une analyse juridique.

CLARIFIER LES PROCÉDURES DE CONSULTATION

Lors des premiers stades de la nouvelle procédure, le Danemark, l’Allemagne et le Royaume-Uni ont présenté un document officieux visant à clarifier les procédures de consultation que la Commission devrait suivre lors de la préparation et de la rédaction d’actes délégués. Cette initiative a fait suite à la consultation par la Commission, en octobre 2010, respectivement, des parties intéressées, des experts nationaux et, à nouveau, des parties intéressées sur la législation relative à l’efficacité énergétique et l’étiquetage des téléviseurs. Les trois États ont tenu à souligner que la consultation des experts nationaux devait être l’ultime étape précédant la rédaction d’un acte délégué par la Commission.

Bien que le principe ne soit pas énoncé clairement dans l’Accord, le texte contraint la Commission à réaliser ces consultations « en temps opportun », « de manière adéquate »et « en toute transparence». Cependant, ce principe est repris dans la présentation power point utilisée par la Commission pour expliquer les nouvelles procédures. D’après cette présentation, « les parties intéressées peuvent également être consultées mais les experts des États membres doivent être consultés en dernier ».

Parallèlement, la Commission semble rechercher la coopération plutôt que la confrontation. Lors d’une des premières propositions, elle a consulté des experts nationaux à quatre reprises avant de préparer son acte délégué. Un observateur du processus le souligne en ces termes : « La Commission se montre très constructive et tient compte des commentaires émis par les États membres.»

Néanmoins, en l’occurrence, plusieurs pays ont estimé que la Commission n’avait pas prêté suffisamment attention aux conseils des experts et ont exprimé leurs inquiétudes quant à la procédure suivie. Cette opposition s’expliquerait par le fait qu’il soit impossible d’amender un acte délégué rédigé par la Commission une fois l’étape de préparation terminée. L’acte soumis à la consultation du Conseil et du Parlement ne peut être que révoqué ou maintenu.

RÈGLES SUPPLÉMENTAIRES RELATIVES AUX COMPÉTENCES D’EXÉCUTION

Les gouvernements des 27 ont également tenté de façonner de nouvelles règles de comitologie par le biais du règlement (182/2011) établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission. Le principal mérite de ce document complexe, finalement approuvé le 16 février, est qu’il étoffe considérablement l’Article 291.

Les négociations ont été prolongées de six mois en raison d’un désaccord entre plusieurs États membres (l’Allemagne et le Royaume-Uni d’une part et l’Italie et la France d’autre part) quant au traitement des questions commerciales et de politique commerciale dans les nouvelles procédures ; au cours de ces négociations, les opinions exprimées par Berlin comptaient parmi les plus radicales. Le compromis final semble satisfaire tout le monde ; toutefois, un témoin se rappelle de « débats extrêmement déplaisants entre États membres » et estime que le produit final constitue « l’un des actes législatifs les plus alambiqués jamais rédigés par l’UE ».

Chose intéressante, la version originale du règlement ne contient aucune référence à un comité d’appel. Les États membres ont insisté pour que cet organe voie le jour. Une seule question figurait à l’ordre du jour de la première réunion de ce comité : définir ses propres règles de procédure. Les gouvernements des 27 voulaient que cet organe ressemble autant que possible à COREPER 1. Ainsi, les représentants nationaux et les représentants permanents devraient être placés sur un pied d’égalité.

L’objectif de cette initiative était de dissuader la Commission de soumettre une proposition à ce niveau et de l’encourager à trouver un compromis au sein du comité d’examen qui est beaucoup moins politisé. Cette fois encore, l’existence du comité d’appel renforce le contrôle des États membres sur les compétences attribuées à la Commission, au détriment, peut-être, du Conseil lui-même. En effet, selon une de nos sources, les membres du Conseil, qui représentent des institutions nationales, ont tendance à avoir une culture plus nationale qu’européenne.

Le comité d’appel s’est réuni une fois depuis lors pour décider de l’autorisation ou non du pesticide Asulam. Le niveau de représentation était conforme aux attentes : près de 70 % des participants étaient des représentants permanents et les quelques 30 % restants, des directeurs d’administrations nationales d’un niveau équivalent.

Les nouvelles règles ont été clarifiées une seconde fois conformément à l’Accord sur les actes délégués du 14 avril. Bien que ce texte n’ait aucun caractère contraignant, il y a fort à penser que, si la Commission ne respectait pas son contenu, en particulier en ce qui concerne la consultation d’experts nationaux, elle serait sévèrement réprimandée par les États membres. Les gouvernements, quant à eux, ne doutent pas de leur capacité à réunir la majorité qualifiée nécessaire au blocage d’une proposition pour raison de procédure.

Le Conseil, et en particulier le Comité spécial Agriculture, consacre également une grande partie de son temps à aligner les mesures approuvées en vertu de l’ancienne procédure de comitologie. Dans un premier temps, la Commission souhaite transposer 120 mesures sur l’agriculture et 30 mesures relatives à d’autres domaines politiques dans le nouveau système.

COMPÉTENCES D’EXÉCUTION CONTRE COMPÉTENCES DÉLÉGUÉES

La majorité des États membres n’apprécient pas les actes délégués car ils ne leur laissent qu’une faible marge de manœuvre. Leur choix se borne à accepter le texte présenté par la Commission ou s’y opposer avec force et révoquer, à la majorité qualifiée, la compétence de la Commission pour cet acte délégué ; une option à laquelle les États membres n’ont pas encore eu recours jusqu’à maintenant.

Une autre considération, plus politique, entre également en jeu. Certains États membres craignent que le Parlement européen ne se montre perméable aux pressions extérieures lorsqu’il prend des décisions dans le cadre d’actes délégués. La loi sur les nouveaux aliments illustre clairement les différences qui existent entre les deux institutions. Les États membres voulaient que les mesures d’exécution s’appliquent aux aliments placés sur la liste autorisée. Les eurodéputés, quant à eux, réclamaient des actes délégués.

À tort ou à raison, le Conseil croyait que si le Parlement détenait ce pouvoir, les eurodéputés donneraient la priorité à la politique plutôt qu’à la science. En effet, certains craignaient que le Parlement s’oppose à l’autorisation de toute culture OGM en Europe. De manière plus générale, de nombreux États membres redoutaient également la création de précédents dans d’autres domaines.

À l’heure où le nouveau système entre en vigueur, les États membres gardent constamment à l’esprit cette question lorsqu’ils choisissent l’attitude qu’ils comptent adopter dans le cadre des nouvelles procédures. Ils ont conscience que toute nouvelle décision pourrait avoir des conséquences à long terme et dépasser le cadre stricte de la question actuellement débattue.

Les actes d’exécution donnent aux États membres une plus grande marge de manœuvre pour faire entendre leur voix lors de la rédaction de projets de lois par la Commission. Ils voudraient en particulier les orienter vers le comité en charge de la procédure d’examen. Ce comité, composé de représentants nationaux et présidé par la Commission, prend des décisions à la majorité qualifiée, ce qui permet aux États membres de donner un avis positif, négatif ou de ne pas se prononcer. « Les méthodes du comité sont déjà bien connues et fonctionnent. On se trouve en territoire connu et la Commission n’est pas obligée de suivre les avis du Conseil », explique un fonctionnaire européen.

Les États membres sont sans doute prêts à montrer les dents et ont depuis lors tenté de faire pencher la balance du pouvoir de leur côté