Les relations entre l’Union européenne et l’OTAN sont mises à mal par de profonds changements de part et d’autre. Eclipsées par la question de l’élargissement de l’Alliance et celle du bouclier anti-missiles lors du Sommet de l’OTAN des 2-4 avril à Bucarest, elles suscitent pourtant des inquiétudes. Au point que certains observateurs n’hésitent pas à dire que les incursions croissantes de l’UE dans le domaine militaire mettent en péril l’avenir de l’OTAN.

Le futur Ambassadeur des Etats-Unis à l’OTAN ne partage pas cette analyse. Kurt Volker estime en effet qu’il n’y a aucune raison qu’une capacité de défense accrue de l’UE se fasse aux dépens de l’OTAN et qu’un engagement européen envers la solidarité ne nuise à l’engagement de l’OTAN. Tout est dans la manière, estime Kurt Volker, aujourd’hui sous-secrétaire au département d’Etat chargé des affaires européennes. «  Nous avons vu dans le passé des efforts pour créer des structures concurrentes, mais je ne pense pas que l’Europe connaisse un élan marqué pour le moment », dit-il en allusion au «Sommet chocolat» de 2003, lorsque l’Allemagne, la France, la Belgique et le Luxembourg ont parlé de créer un quartier général militaire européen. Des considérations plus pratiques que politiques ont suscité ces réflexions, maintient M.Volker «  Je ne pense pas que les pays estiment disposer des moyens d’économiser pour pouvoir créer deux ensembles de structures ».

Pour le porte-parole britannique de l’opposition pour la défense, Liam Fox, l’intégration européenne est «  un mauvais système qui prépare des ennuis pour l’avenir ». Le 7 avril à Washington, lors d’une conférence du groupe de réflexion Heritage Foundation, il a invité les Américains à ne pas prendre pour hypothèse que les développements de l’UE sont toujours bénins. Il a ajouté que l’isolationnisme américain et l’euro-intégrationnisme menacent les relations transatlantiques.

M. Fox prédit que le Traité de Lisbonne de décembre 2007 en cours de ratification dans les Etats membres amènera l’UE à supplanter, et non compléter l’OTAN. Il estime que les dispositions du traité sur la coopération structurée permanente créeraient un «  pilier de l’UE dans l’OTAN » alors que la clause de solidarité militaire mutuelle va subordonner l’OTAN à l’UE. Liam Fox donne une vision alternative dans laquelle le rôle de l’OTAN serait étendu en englobant dans la clause de solidarité mutuelle le cyber-terrorisme et la sécurité énergétique – deux domaines qui occupe de plus en plus l’UE. Il invite Washington à affirmer la primauté de l’OTAN au lieu d’assimiler l’alliance à «  un outil parmi tant d’autres ».

La répartition des tâches entre l’UE et l’OTAN accapare les décideurs depuis les années 1990, lorsque la menace soviétique – raison d’être de l’OTAN – a cessé d’exister et l’UE a développé une politique commune de sécurité et de défense. Entre-temps, l’UE et l’OTAN ont déployé des missions militaires, des missions de police ou d’Etat de droit dans onze régions délicates en Europe, Afrique et Asie (voir tableau). Qui a quelles attributions ? Pour M.Volker, les plans de défense et l’aspect militaire font la force relative de l’OTAN. L’aspect humanitaire, le volet reconstruction et développement, et formation de la police, font la force relative de l’UE. Avec pour chevauchements que l’UE a aussi la capacité de composer des opérations militaires plus classiques comme ses misions en Bosnie et le Congo.

Quant à savoir si l’OTAN doit mener une mission à la place de l’UE, M.Volker estime que l’implication des Etats-Unis est la clé. Si les Etats-Unis participent à une opération de sécurité et de défense, comme ils l’ont fait au Kosovo et en Afghanistan, il faut qu’ils le fassent sous la bannière de l’OTAN, dit-il. Autrement, «  pourquoi ne pas le faire via l’UE » comme ce fut le cas au Congo, au Tchad et dans la province d’Aceh. Il exclut que des soldats américains prennent part à une opération militaire sous la bannière de l’UE, mais pour une mission civile, «  nous sommes très heureux de travailler directement avec l’UE ». Il cite l’exemple du Kosovo où les Etats-Unis ont envoyé des procureurs, des juges, des spécialistes en formation de la police pour étayer la mission d’Etat de droit récemment déployée par l’UE. M. Volker s’oppose à désigner des régions spécifiques comme «  sphères d’influence » pour chaque organisation – par exemple l’Afrique pour l’UE et l’Asie pour l’OTAN. «  Je ne suis pas d’accord avec les répartitions géographiques. Elles n’ont pas de sens », dit-il, notant comment les Etats-Unis se sont impliqués au Darfour mais pas au Tchad où l’UE est intervenue.

L’UE ÉCARTÉE DU BOUCLIER ANTI-MISSILES

Pour l’ambassadeur désigné, c’est l’OTAN et en aucun cas l’UE qui doit être dans le siège conducteur concernant le bouclier anti-missiles. «  L’UE n’a vraiment aucun rôle », affirme-t-il, le projet est américain et donc à mener dans le cadre de l’OTAN. Washington espère conclure un accord avec la République tchèque en mai pour y installer un radar tandis qu’un accord avec la Pologne portant sur l’installation d’intercepteurs devrait être signé avant la fin de 2008, estime M.Volker. L’OTAN étudierait comment étendre son bouclier aux régions encore exposées de Turquie, d’Italie du Sud, de Bulgarie et de Roumanie. Les Etats-Unis appuieraient tout effort de la Russie d’étendre la couverture jusqu’au territoire russe, ajoute-t-il. Moscou s’oppose clairement aux sites tchèques et polonais, même si les Américains affirment que le dispositif ne visera pas la Russie, mais plutôt l’Iran.

Kurt Volker reconnaît que les relations UE-OTAN ne sont pas au beau fixe. «  Nous voudrions voir de plus importantes contributions européennes à la formation de la police en Afghanistan », cite-t-il. Un problème plus systémique est à son avis la question de la division de Chypre. Les litiges entre la Turquie, membre de l’OTAN mais pas de l’UE, et Chypre, dans l’UE mais hors de l’OTAN, compliquent la coopération UE/OTAN, poursuit-il. Ainsi, le veto turc et chypriote quant à la participation de l’un et l’autre aux opérations a empêché qu’un accord soit conclu pour permettre au personnel de l’OTAN d’extraire voire d’évacuer du personnel de l’UE dans des situations d’urgence de type Kosovo ou Afghanistan.

Les budgets militaires de la plupart des pays européens inquiètent M.Volker. «  Nous voulons les voir rehausser le niveau de leurs dépenses. La moyenne de l’OTAN, si l’on exclut les Etats-Unis, est à son niveau le plus bas – quelque 1,3 % ou 1,4 % du produits intérieur brut (PIB) et ne va pas dans la bonne direction ». Sur les 30 Etats européens qui sont membres soit de l’UE, soit de l’OTAN, soit des deux, seules l’Estonie, la Finlande, la Lettonie et la Slovénie ont augmenté ce pourcentage depuis 2000 (voir tableau). En revanche, les Etats-Unis ont « boosté » leurs dépenses d’environ 1 % de leur PIB depuis qu’ils ont déclenché la guerre en Afghanistan en 2001 et en Irak en 2003 pour consacrer actuellement 4 % de leur PIB en défense.

En écho à ces préoccupations, le Britannique Fox a noté, lors de la conférence de la Heritage Foundation, que l’armée de treize Etats membres comptait moins d’effectifs que la police de Londres et que les dépenses militaires du Royaume-Uni étaient au plus bas depuis 1931 : «  Ces dix dernières années, l’armée allemande est passée de 330 000 à 247 000 personnes, celle de la France de 449 000 à 354 000 et celle de l’Italie de 402 000 à 298 000 ». Il dénonce la formule de partage qu’utilise l’OTAN et l’UE, estimant que le plus gros du fardeau incombe à une poignée d’Etats. Selon le traité sur l’UE, plus de 90 % du coût des missions militaires de l’UE sont couverts par les budgets nationaux et non le budget de l’UE, qui n’a réservé que 57,3 millions d’euros en 2007 pour les opérations militaires.

«  Il n’est pas juste que tout le monde bénéficie de la même police d’assurance quand quelques uns paient les primes », martèle M.Fox. Le député conservateur note que le ministre turc de la Défense – pays qui dépense 3 % de son PIB à la défense – a dit récemment que la Turquie aiderait plus en Afghanistan militairement si d’autres apportaient des fonds. Il a plaidé pour un fonds commun pour toutes les opérations de l’OTAN.

Interrogé sur la tentative de l’UE de faire en sorte que les Etats membres coopèrent plus ensemble lors de marchés publics de la défense, notamment en créant d’Agence européenne de défense en 2004, l’ambassadeur désigné Volker se montre encourageant. Il ne s’oppose en rien à ce que l’AED aide les pays à mettre en commun leurs ressources et à négocier de meilleurs contrats et accords. Il ne craint pas un protectionnisme européen qui exclurait les Américains des achats militaires : «  le tout est d’avoir une procédure de marché public équitable et transparente ». Les marchés publics militaires sont une patate chaude à Washington depuis que l’US Air Force a décidé, le 29 février, d’attribuer un marché de 35 milliards de dollars au consortium euro-américain EADS-Northrop Grumman, au détriment de Boeing. L’avionneur américain conteste cette passation de marché et certains au Congrès menacent de ne pas financer ce contrat. D’aucuns prédisent un raidissement protectionniste aux Etats-Unis (lire Europolitique n° 3493).

UKRAINE, GÉORGIE

L’événement majeur du Sommet de Bucarest a été la déclaration selon laquelle l’Ukraine et la Géorgie deviendront membres de l’OTAN. Les Etats-Unis s’attendaient à des réticences européennes, notamment de la France et de l’Allemagne. La déclaration pourrait-elle améliorer les chances de Kiev et Tbilissi d’adhérer aussi à l’UE ? Pour M.Volker, «  il est vrai que l’élargissement de l’OTAN a précédé l’élargissement de l’UE ». Il juge cependant encore prématuré de dire si ce schéma se répétera pour l’Ukraine et la Géorgie. Il souligne que vu la taille importante de l’Ukraine et l’urgence de réformes économiques, l’adhésion à l’UE n’est pas à l’ordre du jour pour l’instant. Washington fait depuis des années pression pour que la Turquie, alliée de l’OTAN, entre dans l’UE mais n’a pas encore pris position sur l’adhésion de l’Ukraine et de la Géorgie. Si les adhésion à l’OTAN et à l’UE n’ont officiellement aucun lien, beaucoup de pays d’Europe centrale et orientale sont entrés ou ont posé leur candidature à l’OTAN avant de faire les démarches concernant l’UE (voir tableau).

Clauses de solidarité rivales

Article 28(a)7 du Traité de Lisbonne : «  Au cas où un Etat membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres Etats membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de la charte des Nations unies ».

Article 5 du Traité de l’OTAN : «  Les parties conviennent qu’une attaque armée contre l’une ou plusieurs d’entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d’elles, dans l’exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l’article 51 de la Charte des Nations Unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d’accord avec les autres parties, telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord ».

«  Nous sommes dès lors résolus à apporter des améliorations au partenariat stratégique OTAN-UE, comme convenu par nos deux organisations, à parvenir à une coopération plus étroite et à une efficacité plus grande, et à éviter les doubles emplois inutiles, dans un esprit de transparence et dans le respect de l’autonomie des deux organisations. Plus forte, l’Union européenne contribuera davantage à notre sécurité commune ».

Déclaration du Sommet de Bucarest sur les relations avec l’UE, 3 avril 2008.

«  Nous sommes dès lors résolus à apporter des améliorations au partenariat stratégique OTAN-UE, comme convenu par nos deux organisations, à parvenir à une coopération plus étroite et à une efficacité plus grande, et à éviter les doubles emplois inutiles, dans un esprit de transparence et dans le respect de l’autonomie des deux organisations. Plus forte, l’Union européenne contribuera davantage à notre sécurité commune .»