Jusqu’au début de la crise financière, on a enregistré un accroissement du transport maritime, une pression importante du fait de la pêche et de l’aquaculture, une démographie et un tourisme côtiers en forte hausse. De nouveaux gros investissements sont également prévus dans les énergies offshore dans le cadre des objectifs 20-20. Autant de facteurs qui rendent de plus en plus nécessaire une coordination efficace pour permettre une bonne utilisation de l’espace de la mer, sa répartition et son organisation. La politique maritime intégrée (PMI), adoptée par l’UE en décembre 2007, entend répondre à ce besoin. Pour y arriver, la Commission a, notamment, proposé de créer une série d’outils « transectoriels » parmi lesquels la planification spatiale de l’espace maritime. Celle-ci, dit-elle, doit constituer « le cadre stable, gage de sécurité juridique et de prévisibilité qui sont les conditions préalables pour poursuivre et augmenter les investissements dans les secteurs maritimes, tant de la part d'acteurs européens qu'extérieurs ».

Déjà utilisé à l’intérieur des terres, le principe est largement ignoré dès lors qu’il s’agit de l’espace maritime et de la répartition de cet espace entre activités. Soucieuse de ne pas susciter de réticences, échaudée par les difficultés rencontrées avec le projet de directive sur la protection des sols, la Commission a tenu, d’entrée de jeu, à mettre les points sur les « i »: la planification de l'espace maritime relève de la responsabilité des États membres pour ce qui est de sa mise en oeuvre. Le principe de subsidiarité s’applique mais la coordination de l'action à l'échelle communautaire peut améliorer les résultats de façon significative : travailler conjointement à la planification de l'espace maritime permettra d'instaurer un cadre au sein duquel coordonner les différentes approches sectorielles ; l'efficacité et la cohérence de la politique communautaire comme des politiques nationales s'en trouvent accrues et les coûts économiques induits par l'absence de coordination, réduits.

Sur le terrain, la planification spatiale devrait, précise la Commission, apporter une série d’avantages à long terme : développement accéléré de nouveaux services commerciaux fondés sur des données aisément accessibles, amélioration de l'efficacité des institutions publiques, y compris les laboratoires européens de recherche marine et les centres universitaires, élimination de nombreuses incertitudes autour du changement environnemental mondial, intégration d'initiatives actuellement fragmentées et limitées dans le temps portant sur l'accès aux données, règles plus claires concernant les droits et les limitations dans les eaux marines, règlement plus aisé des conflits relatifs à l'aménagement du territoire transfrontalier, utilisation plus efficace des ressources disponibles en ce qui concerne la notification et la surveillance, et possibilité de partager à l'avenir des systèmes communs de surveillance.

Cet outil, ajoute la Commission, libérera les investissements parce qu’il va créer une certaine sécurité pour les investisseurs tout en améliorant l’application du principe de gestion par écosystèmes. Autrement dit, la planification de l’espace maritime est bonne pour la croissance et l’emploi autant que pour l’environnement, qui sont aussi les trois piliers de la stratégie UE2020.

Dix principes fondamentaux

La planification de l'espace maritime est un processus assez nouveau. Cependant, un nombre croissant d'États membres y ont déjà recours ou se préparent à y recourir – avec l'adoption de lois et règlements et/ou la mise en œuvre de structures de gestion adaptées (Royaume-Uni, Portugal, Allemagne, Belgique, Pologne, Norvège, France, Espagne, etc.) - et une série d'instruments et de critères sont en cours d'élaboration à travers différents projets communautaires. Pour éviter d’avancer en ordre dispersé, la Commission a publié en 2008 une « Feuille de route pour la planification de l'espace maritime: élaboration de principes communs pour l'Union européenne » ⁽¹⁾dans laquelle elle énonce dix principes fondamentaux :

1) Planification de l'espace maritime en fonction de la région et du type d'activité

2) Fixation d'objectifs pour orienter la planification de l'espace maritime

3) Élaboration de la planification de l'espace maritime de manière transparente

4) Participation des parties prenantes

5) Coordination au sein des États membres – simplifier les processus de décision

6) Garantie de la portée juridique de la planification de l'espace maritime au niveau national

7) Coopération transfrontalière et consultation

8) Introduction du contrôle et de  l'évaluation dans le processus de planification

9) Cohérence entre l'aménagement du territoire terrestre et la planification de l'espace maritime – liens avec la gestion intégrée des zones côtières (GIZC)

10) Base de données et de connaissances solide

Ces principes sont dés à présent largement acceptés par les Etats membres. Reste à en assurer la fiabilité, la garantie que tous les Etats membres agiront selon ces principes et que tout le monde sera mis sur pied d’égalité au sein de l’UE. Cette demande émane des parties prenantes et la Commission, qui l’estime fondée, va faire les propositions nécessaires à leur mise en œuvre. Reste à voir comment et sous quelle forme, l’important étant de s’assurer que non seulement tout le monde en Europe suit ces principes mais aussi dans les pays voisins. La réflexion est toujours en cours, alimentée par des projets pilotes.

Légiférer ou non ?

Pour l’heure, la Feuille de route sur la planification spatiale ne prévoit pas d’agir par voie législative. Ce qui ne veut pas dire qu’une telle approche soit totalement exclue. Tant la société civile que la Commission et les Etats membres commencent à y réfléchir. Il s’agit, souligne la Commission, d’un processus hautement juridique et la véritable question est de savoir comment s’assurer que tous les Etats côtiers développent une planification spatiale sur base de principes communs. La question est sensible. Elle porte sur une partie du territoire national et touche donc à la souveraineté des Etats membres. Une sensibilité également perceptible au niveau régional qui ne rejette cependant pas pour autant l’idée qu’une certaine réglementation pourrait, à terme, s’avérer nécessaire, comme le précise Michel Delebarre, maire de Dunkerque, auteur d'un avis du Comité des Régions (CdR) sur la politique maritime : « Le choix de procéder dans un premier temps par appels à projets, afin d’expérimenter la planification de l’espace maritime me semble être le bon. Il serait pour le moins curieux de légiférer avant de tirer les premiers enseignements de ces expériences. Par contre le recours sur certains points à des instruments contraignants ne doit pas être rejeté par principe, les enjeux sont tels qu’une initiative de l’Union européenne qui viserait, par exemple, à mieux articuler les zones de développement éolien, les zones d’extractions ou encore les aires marines protégées déterminées par les Etats au niveau d’une même mer régionale serait sans doute bienvenue ».

Mais si les Etats membres n’ont pas de juridiction bien établie sur une zone, il leur est difficile d’y faire de la planification. Tout processus réglementaire doit donc reposer sur les zones économiques exclusives (200 milles). Et même la directive sur l’environnement marin (voir ci-dessous) a, à cet égard, une portée restreinte puisqu’elle est réduite aux 12 milles, limite maximale des eaux territoriales. Une extension aux 200 milles n’est par ailleurs pas indispensable : les plus fortes pressions s’exercent en effet au plus près des côtes. On n’installe pas d’éoliennes au-delà des 200 milles et la pêche et l’aquaculture sont également le plus souvent limitées à cette zone. En pratique, si cette question ne pose aucun problème en Mer Baltique (tous les Etats riverains, sauf la Russie, sont membres de l’UE et ont établi des zones économiques exclusives), la situation est bien différente en Mer Méditerranée et en Mer Noire, bordées par de nombreux pays tiers et sans zones économiques exclusives déclarées. Dans ces cas, la question est plus ou moins bien gérée dans le cadre des organisations régionales : avec succès par la Convention Helcom (Baltique, pour les relations avec la Russie), avec plus de difficultés pour la Convention de Barcelone qui comprend cependant un protocole sur la gestion intégrée des zones côtières (Méditerranée) et la Convention de Bucarest (Mer Noire).

La régulation via l’environnement

La gestion durable des régions marines est étroitement liée à l'état de l'écosystème de ces régions, aussi, rappelle la Commission, conformément à la politique maritime intégrée, l'approche éco-systémique est un principe qui vaut pour tous les aspects de la planification de l'espace maritime. Autre précision : bien que les activités à terre aient un impact direct sur les régions maritimes, la planification de l'espace maritime ne gère que les activités maritimes et celles menées dans les eaux côtières, ce qui n'est pas sans susciter quelques tensions, notamment lorsqu’il s’agit d’intégrer dans la PMI la gestion intégrée des zones côtières, actuellement gérée par la DG Environnement.

Le lien est ainsi directement établi avec le pilier « environnemental» de la stratégie (voir article séparé) et ses principaux instruments législatifs dont la planification spatiale est loin d’être absente, même si elle n’est pas toujours mentionnée dans les mêmes termes. Elle est en effet exigée par :

- la directive cadre établissant une stratégie pour le milieu marin ⁽²⁾ qui stipule que les Etats membres « doivent élaborer des programmes de mesures », parmi lesquelles « l a régulation de la répartition spatiale et temporelle » (articles 13 et 24, explicités par l’annexe VI,§3 et 4) ;

- la directive cadre sur la gestion de l’eau ⁽³⁾ qui prévoit l’élaboration de plans de gestion par bassins hydrologiques ;

- la directive sur la protection des espèces et habitats naturels ⁽⁴⁾ qui prévoit l’intégration de zones protégées maritimes dans le réseau Natura 2000 ;

- la directive sur l’évaluation environnementale stratégique ⁽⁵⁾, qui exige que certaines mesures minimales environnementales soient intégrées dans le processus décisionnel et dans la planification dans les États membres ;

- la recommandation relative à la mise en œuvre d’une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe ⁽⁶⁾ qui prévoit, entre autres, « l’élaboration de plans stratégiques nationaux pour le littoral afin de promouvoir la gestion intégrée en assurant, notamment, le contrôle de toute urbanisation supplémentaire et de l'exploitation des zones non urbaines tout en respectant les caractéristiques naturelles du milieu côtier ».

 

⁽¹⁾ COM(2008) 791 Disponible sur www.europolitique.info>recherche= 272111
⁽²⁾ Directive 2008/56/CE
⁽³⁾ Directive 2000/60/CE
⁽⁴⁾ Directive 92/43/CEE
⁽⁵⁾ Directive 2001/42/CE
⁽⁶⁾ Recommandation 2002/413/CE