Pas un ministre ou un fonctionnaire régional qui ne le dise, pas un rapport du Parlement européen ou du Comité des Régions qui ne l’exige : il faut SIM-PLI-FIER la future politique de cohésion de l’UE. Sur le terrain : trop de paperasserie, trop de bureaucratie, trop de complexité dans les contrôles. Même la Cour des Comptes le dit en pointant les taux d’erreurs faramineux dans les paiements des Fond structurels : le plus souvent, c’est la complexité des procédures qui entraîne des erreurs. Et quelles erreurs ! La politique de cohésion - presqu’un tiers du budget communautaire - reste le domaine le plus affecté par les erreurs de paiement. Pour 2006, la Cour des Comptes a estimé que ce ne sont pas moins de 4 milliards d’euros qui avaient été versés indûment. Son rapport sur l’exécution du budget 2008 montre qu’au moins 11 % du montant total payé cette année-là n’aurait pas dû l’être. Plus de la moitié des opérations contrôlées financées par le Feder présentait des erreurs (51 %), 59 % dans le cas du Fonds de cohésion. Et donc, le plus souvent, estime la Cour, non pas en raison de fraudes voulues ⁽¹⁾, mais en raison de la complexité des procédures. N’empêche, l’effet désastreux dans l’opinion publique est bien là. Sans compter l’essentiel : le nombre de bénéficiaires potentiels des fonds qui renonce tout simplement, faute de pouvoir assumer la charge.

Résultat : la demande de simplification est une constante quand on aborde le futur de la politique de cohésion. Sauf que de simplification, il en a déjà beaucoup été question ces dernières années. À la fois lors de l’adoption des règles pour la période 2007-2013 - entre autres : réduction du nombre des instruments financiers et instauration d’un principe de proportionnalité pour alléger la charge administrative - et encore tout récemment avec un important paquet adopté au printemps 2010 et conçu pour simplifier les investissements en temps de crise.

PAS DE RÉVOLUTION

Alors, toute la question est de savoir s’il y a encore de la marge. « Les marges pour une simplification majeure de la politique de cohésion ne sont plus là. Mais il y a encore des choses qui peuvent simplifier la vie des États membres et des régions sur le terrain », explique Nicola De Michelis, chef de cabinet adjoint de Johannes Hahn, le commissaire à la Politique régionale.Les pistes de réflexion touchent surtout au système de contrôle, avec l’idée d’un mécanisme d’accréditation à plus long terme des autorités de contrôle nationales qui ont fait la preuve de leur efficacité, permettant à la Commission de se dégager davantage pour laisser la main aux États.Au niveau administratif, les clôtures partielles des comptes - au lieu des clôtures en fin de projets, qui impliquent que les autorités de gestion gardent des documents pendant de longues années - seraient aussi étendues. Et l’on parle de simplifier encore les règles d’éligibilité aux différents Fonds, pour aller vers des critères unifiés par domaine d’intervention (infrastructures de transports, innovation, etc.).

Certes, ce n’est pas la révolution, « mais étant donné que le Traité de Lisbonne dit toujours que la Commission est responsable du budget, il y a des limites à ce que l’on peut faire », explique Nicola de Michelis. Et puis, si les États sont demandeurs de simplification, « ils ne veulent pas non plus se trouver tous les sept ans à réinventer le système de gestion et à mettre en place de nouvelles structures ». Le mot d’ordre sera donc plutôt stabilité, mais avec des changements ciblés là où existe encore de la marge.

DES RÉSULTATS, SVP

In fine, le système mènerait à davantage de responsabilités dans le chef des autorités nationales et régionales, avec une Commission qui se retire de la phase de contrôle. Mais il aura son corollaire : plus d’attentes de la part de la Commission à propos de ce que les États veulent faire avec l’argent. « Je suis convaincu que l’on peut gagner une discussion avec les États membres sur plus de rigueur dans les stratégies d’utilisation des ressources si, de notre côté, on met sur la table une vraie simplification du système de mise en œuvre », dit un haut fonctionnaire de la DG Regio.Liée à la question de la simplification et de l’allégement des règles, il y a donc celle des attentes de la Commission en termes de résultats et de performances. C’est un débat qui semble entendu sur le principe : la performance, les résultats seront au centre des propositions de la Commission.

Amenée par l’eurodéputée Danuta Hübner du temps où elle était commissaire à la Politique régionale et repris par ses successeurs - l’intérimaire Pawel Samecki et le tenant actuel du portefeuille Johannes Hahn - la question des résultats et de la performance est de tous les discours sur la future politique de cohésion. Pas seulement ceux de la Commission, ceux aussi du Parlement européen et du Comité des Régions (son avis sur l’avenir de la politique de cohésion, adopté en avril 2010, convient que la valeur de la politique régionale se mesurera « à l’aune de ses résultats »). Mais pas de doute non plus que les discussions à ce sujet seront difficiles. « Extrêmement difficiles », confirme Danuta Hübner qui se souvient des « longues discussions » qui ont émaillé son mandat de commissaire à ce sujet.

La Commission parle maintenant ouvertement d’une « contractualisation » avec les États et les régions (lire interview page 7) sur des objectifs bien concrets à atteindre.Ce serait évidemment - si les objectifs sont atteints - un moyen de faire taire les détracteurs de la politique de cohésion et de sa valeur ajoutée. Il implique de s’entendre préalablement sur ce qu’on veut mesurer, et donc de définir des indicateurs de performance. Un travail qui s’annonce des plus délicats.

« La plupart des résultats viennent sur le long terme, vous ne les voyez pas immédiatement, c’est pourquoi c’est si difficile », dit Danuta Hübner. Qui n’en n’est pas moins intimement convaincue qu’il faut « parvenir à convaincre les États membres, quand ils préparent leurs programmes, de s’imposer à fournir des indicateurs concrets de ce qu’ils veulent atteindre ». Michèle Sabban, la présidente de l’Assemblée des Régions d’Europe (ARE), souligne aussi la difficulté de l’exercice : « On ne peut qu’être d’accord avec cet objectif [une politique orientée vers les résultats], même s’il ne faut pas sous-estimer la difficulté intrinsèque à l’évaluation d’une politique qualitative, structurelle et de long terme ».

Les régions seront-elles prêtes à jouer le jeu ? Eleni Marianou, secrétaire générale de la Conférence des Régions Périphériques Maritimes (CRPM), met en avant le contexte de crise pour estimer que cette exigence de résultat est « d’autant plus souhaitable » et se dit « prête à travailler avec nos régions pour savoir quelles seront les conditions de résultat ».Frédéric Vallier, le secrétaire général du Conseil des Communes et Régions d’Europe (CCRE), approuve aussi une orientation qui privilégie des résultats mais « à partir du moment où ceux-ci ne sont pas dictés par le haut mais plutôt définis en partenariat avec le territoire concerné ».Il est bien là le message des régions. « Fondamentalement, dit Eleni Marianou, c’est de la qualité du partenariat entre les régions et les autorités nationales et européennes que dépendra l’efficacité de la politique de cohésion ». Michèle Sabban abonde dans le même sens : « Le manque d’efficacité parfois remarqué de la politique de cohésion vient également de l’excessive centralisation de sa mise en œuvre. Impliquer les régions dès la définition de cette politique irait dans le sens de cette culture du résultat ».

REVOIR LA RÉSERVE DE PERFORMANCE

La volonté de rendre plus performantes les interventions des Fonds structurels devrait forcément déboucher sur des propositions visant à mettre en place une nouvelle réserve de performance. L’idée de réserver une (toute petite) partie de l’argent aux programmes les plus performants existe en fait depuis la période de programmation 2000-2006. Lors des dernières négociations des règlements Fonds structurels, les États ont fait en sorte que cette réserve soit nationale - c’est-à-dire que l’argent leur est acquis quoiqu’il arrive : la « compétition » pour décrocher la cagnotte a lieu entre les régions au sein d’un même État - et optionnelle. Bien loin, en fait, de ce que proposait initialement la Commission, qui tablait sur une réserve communautaire (où l’argent mis en réserve n’est pas d’office acquis à chaque État).

Pour l’après-2013, la Commission devrait revenir avec l’idée d’une réserve communautaire et non plus nationale - « La logique est que l’on mette en compétition les régions et les États dans toute l’Union. Le Limousin ne sera pas seulement en compétition avec la Picardie mais avec les régions des autres États membres », confirme Nicola De Michelis - en ayant en tête les faiblesses de sa précédente proposition. Contrairement à ce que proposait la Commission en 2004, la performance des programmes ne serait plus jugée au regard de critères macro-économiques (évolution du taux d’emploi, du PIB/habitant) - les États avaient eu alors beau jeu de dire qu’ils ne contrôlaient pas ces indicateurs - mais d’indicateurs plus directement liés aux investissements effectués sur le terrain. Pour être clair : des ressources supplémentaires viendraient si la région a progressé vers des objectifs de terrain préalablement définis et qui sont indépendants du cycle économique, comme un certain pourcentage de la population ayant accès à l’internet à haut débit ou telle progression du nombre de ménage ayant accès à une eau de qualité.

« Les marges pour une simplification majeure de la politique de cohésion ne sont plus là » 

Que deviendra N+2?

Quand on parle efficacité de la gestion financière, on pense à N+2, où la règle qui veut que l’argent réservé à un programme soit effectivement dépensé dans les deux ans qui suivent l’année où il a été affecté. Si ce n’est pas le cas, la sanction tombe : l’État perd l’argent. Tout le monde le reconnaît : c’est une règle de bonne gestion, qui a fait ses preuves. Elle se retrouvera donc à nouveau dans les futures propositions de la Commission, mais pas forcément sous la même forme. « La question de savoir si ça restera +2 est encore à trancher mais il est clair qu’on a besoin de flexibiliser un peu ce dispositif », explique Nicola De Michelis.

Selon le chef cabinet adjoint de Johannes Hahn, différentes options sont à l’étude. 1) Passer à N+3. Les mesures de réaction à la crise adoptées au printemps 2010 ont déjà prévu le passage à N+3 pour les financements alloués en 2007. On peut imaginer que les États seront tentés de garder cette marge supplémentaire par rapport aux règles initiales. 2) Garder N+2 à l’exception de la première année. Parce que c’est cette première année qui est surtout critique pour le démarrage des programmes. Après, la machine est en route. D’après nos informations, c’est cette option qui aurait la faveur de la DG Regio. 3) Appliquer la règle N+2 au niveau de l’État et non plus de chaque programme opérationnel. Ce qui laisserait la possibilité aux États, chaque année, d’opérer des transferts de ressources entre les programmes, selon la rapidité à laquelle ils sont déployés sur le terrain.

⁽¹⁾ Selon l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), moins de 2 % de la totalité des paiements effectués au titre de la politique de cohésion pendant la période 2000-2008 ont fait l’objet de soupçons de fraude