Alors que l’UE a, durant plus d’une décennie, occupé le devant de la scène internationale avec ses mesures ambitieuses de lutte contre le changement climatique, tout le monde s’accorde à dire qu’il est urgent que le plus grand pollueur par habitant, les Etats-Unis, se décide à suivre l’exemple européen. La présence physique du président américain Barack Obama au Sommet de Copenhague est considérée comme essentielle à la conclusion d’un accord international. Alors que peut-on attendre de Washington, près de douze mois après la fin des « années noires » sous la présidence de George Bush, lorsque les Etats-Unis ont tourné le dos au Protocole de Kyoto ?

Le Congrès, aidé par une solide majorité démocrate et encouragé par la Maison Blanche, essaie toujours de faire passer la législation sur le climat. Les choses bougent : la Chambre des Représentants a voté une loi en juin 2009. Le Sénat essaie d’en faire autant : sa commission de l’environnement a présenté une loi le 5 novembre. M. Obama et les autorités démocrates aimeraient qu’une loi sur le plafonnement des émissions soit adoptée avant le printemps 2010. Ces avancées sont remarquables si l’on songe que le précédent Congrès n’a pratiquement pris aucune mesure et que le Sénat a même voté à 95-0 contre le Protocole de Kyoto en 1997.

TROP PEU, TROP TARD ?

Mais c’est trop peu - voire même trop tard - pour les groupes de défense de l’environnement et certains négociateurs européens. Les objectifs américains de réduction des émissions sont jugés trop faibles, notamment les objectifs à mi-parcours. La loi de la Chambre réduirait les émissions de 4 % d’ici 2020 par rapport aux niveaux de 1990, soit nettement moins que les 20-30 % de réduction promis par l’UE. Même la loi la plus ambitieuse préconisée par le Sénat ne prévoit qu’une réduction de 7 %. Notons que Washington se base sur les niveaux de 2005 et non de 1990 et que, dans l’ensemble, les objectifs de réduction à long terme des Etats-Unis sont les mêmes que ceux de l’UE, soit environ 80 % de réduction d’ici 2050.

La position du Congrès est essentielle car le président Obama ne s’en écartera pas. Il ne veut pas répéter l’expérience de Bill Clinton, qui, en 1998, a accepté un traité international en sachant qu’il ne serait pas ratifié par le Sénat américain, où 67 voix sur 100 sont requises. Les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE en ont assez d’être les otages des caprices politiques de Washington. Toutefois, ces dernières semaines, ils ont mieux accepté la réalité politique. Ils savent que le Sénat ne votera sans doute pas de loi d’ici la fin 2009, ce qui devrait compliquer la conclusion d’un accord global à Copenhague. Mais ils ne se découragent pas pour autant car ils réalisent que les choses évoluent dans la bonne direction et ils souhaitent donc réduire la pression sur Washington. Ils aimeraient pourtant que M. Obama se rende personnellement à Copenhague car sa présence enverrait un signal positif aux autres dirigeants mondiaux, personne ne souhaitant rentrer de ce Sommet les mains vides.

Il ne faut toutefois pas perdre de vue que même les propositions américaines actuelles, jugées trop faibles par l’UE, peuvent ne pas être mises en oeuvre au final. Sur les 100 sénateurs, 60 sont démocrates, mais cela ne signifie pas nécessairement que ces 60 sénateurs voteront la loi. Les sénateurs démocrates, qui représentent des Etats producteurs d’énergie qui ressentiront plus durement les effets d’une loi sur le plafonnement des émissions, sont hésitants. Certains Républicains, comme les sénateurs John McCain (Arizona) et Olympia Snowe (Maine), soutiennent le plafonnement des émissions et pourraient voter cette loi si les dispositions relatives à la promotion de l’énergie nucléaire sont étoffées. Mais la plupart des Républicains ne soutiendront pas la loi car ils estiment qu’elle sera trop «  coûteuse » pour les Etats-Unis. Une autre crainte très répandue est que la loi sur le plafonnement amènera les Etats-Unis à devoir céder à la Chine leur statut de superpuissance économique mondiale car ils prendront des engagements plus stricts que Pékin. L’opinion publique américaine semble malléable : les Américains veulent que des mesures soient prises mais craignent les pertes d’emplois ou l’augmentation de la dette.

Certains législateurs hésitent à autoriser le recours aux offsets - outil permettant de comptabiliser des réductions d’émissions par le biais de projets d’énergie propre mis en oeuvre en dehors des Etats-Unis (ce sont donc des crédits d’émissions de compensation) - car cela signifierait, dans le cadre de la loi du Sénat, transférer 1,4 trillion de dollars. D’autres estiment qu’il faut vendre aux enchères tous les quotas d’émissions car la gratuité, comme l’UE l’a fait au départ, permet aux entreprises de réaliser des profits grâce au plafonnement sans rien faire pour réduire effectivement les émissions. Certains Républicains pensent qu’une taxe carbone serait plus juste qu’un plafonnement basé sur le marché. A propos de la fuite de carbone, la loi de la Chambre autorise les Etats-Unis à imposer des droits tarifaires sur les biens provenant de pays dont les objectifs de réduction des émissions ne sont pas «  au moins aussi stricts » que les objectifs américains, mais ces droits n’entreront en vigueur qu’à partir de 2020.

ACTIONS DE BASE

Alors que tous les yeux sont tournés vers Washington, les Etats-Unis peuvent utiliser d’autres moyens, et ils le font, pour avancer. Le gouvernement américain, plus particulièrement l’Agence de protection de l’environnement (EPA), peut mettre en oeuvre un plafonnement des émissions en dehors de toute législation puisque la Cour Suprême des Etats-Unis lui a conféré ce pouvoir juridique en avril 2007. Mais le gouvernement Obama souhaiterait plutôt obtenir la bénédiction du Congrès avant d’agir. L’EPA a ordonné une hausse de 40 % du rendement énergétique des véhicules d’ici 2016. Au niveau étatique, les gouvernements appliquent depuis des années la législation climatique. La Californie arrive en tête puisqu’elle a créé son propre système de plafonnement et a contribué à la mise en place de la Western Climate Initiative, une coalition de sept Etats américains et quatre provinces canadiennes. Sur la côte Est, dix Etats américains ont fait la même chose en créant la Regional Greenhouse Gas Initiative. Des régimes de niveau étatique et régional pourraient être liés à un système fédéral de plafonnement des émissions, ou à un système européen ou international. n