La première opération militaire navale de l’Union européenne, chargée de lutter contre la piraterie dans le Golfe d’Aden, a trouvé son rythme de croisière. Ce qui pouvait sembler être une gageure, il y a encore quelques mois – avoir des bateaux de guerre de l’Union européenne sécurisant une portion du globe à plus de 5000 kilomètres de Bruxelles, hors de sa zone « naturelle » - est devenu une réalité. Même si l’opération, baptisée « Atalanta » ou « EUNAVFOR », n’en est qu’à la moitié de son terme, on peut déjà tirer les premières leçons de l’expérience et les évolutions possibles.

L’ENJEU D’UNE EUROPE « PUISSANCE »

Etre la première opération navale de l’UE est, en soi, une innovation. Les concepteurs de l’Europe de la défense n’avaient sans doute pas pensé, il y a dix ans, que l’UE serait capable de mettre au point et mener, sans support extérieur (américain notamment), une opération maritime à plusieurs milliers de kilomètres des côtes européennes. Certes l’Union de l’Europe Occidentale (UEO), l’ancêtre de la PESD, avait mené des opérations maritimes, durant la guerre du Golfe et au large de la Yougoslavie (voir encadré). Mais le contexte était différent, il s’agissait davantage de coordonner l’engagement de moyens.

Cette opération est surtout la première opération de police internationale de l’Union. Un des objectifs officiellement affichés est de protéger les intérêts économiques européens, à savoir la marine marchande, et de préserver ainsi une des voies principales d’approvisionnement de l’Europe (et du monde) en pétrole, gaz, minerais et équipements divers. Il s’agit aussi de préserver les intérêts particuliers des pêcheurs, surtout espagnols et français, très présents autour des Seychelles.

On est, ici, un peu loin des objectifs définis à Petersberg, il y a presque 20 ans, qui visaient essentiellement au maintien de la paix ou à l’interposition entre deux forces, et beaucoup plus proche de la nouvelle stratégie de sécurité européenne qui vise à lutter contre diverses menaces. On se rapproche ainsi imperceptiblement du « principe d’action » propre à toute puissance ou de la «  clause de «solidarité collective » inscrite dans le Traité de Lisbonne. On peut le commenter, de façon positive ou négative, mais on ne peut l’ignorer. Ceux qui réclament une Europe de la défense, plus robuste, ne doivent pas s’y méprendre. A la fin de cette mission, un pas sera franchi, tant en termes de capacité militaire que politique. Atalanta remplit ainsi parfaitement l’objectif inscrit à l’article 2 du Traité sur l’Union européenne «  d’affirmer son identité sur la scène internationale ».

Dans une zone mondiale stratégique, « Atalanta » démontre la capacité de force globale de l’UE, structure à la fois militaire et civile, politique et juridique. Même si aucun responsable ne l’avoue ouvertement, l’UE a « doublé » les Américains et l’OTAN. Présents dans la zone depuis 2002, au titre de l’opération « Enduring freedom », ceux-ci participaient déjà à la lutte anti-piraterie, mais sans s’être dotés d’une force spécifique. De fait, l’opération EUNAVFOR a eu un effet d’entraînement, les Américains créant une nouvelle force, la CTF 151, spécialement dédiée à la lutte anti-piraterie et rassemblant essentiellement des navires américains (auxquels se sont associés les Turcs).

UNE OPÉRATION STRUCTURÉE

L’opération « Atalanta » est la seule opération anti-pirates réellement structurée présente dans le Golfe d’Aden (et dans l’Océan indien). Contrairement aux autres forces qui sont dans la zone, la force européenne est présente en permanence, dispose d’un commandement structuré, avec des liaisons organisées avec l’industrie maritime (le MSCHOA), d’accords juridiques avec des pays tiers qui bénéficient à l’ensemble de ses participants (y compris non-membres de l’UE), et bénéficie d’un point d’appui logistique terrestre à Djibouti, grâce à la base française permanente.

Parmi les opérations militaires récentes de l’Union européenne, et même de l’ONU, « Atalanta » est une des seules opérations où ne se pose pas, de façon cruciale, le problème de capacités. «  Bien qu’un responsable d’opération souhaite toujours davantage de moyens, nous pouvons affirmer que nous avons les moyens nécessaires », confiait Phil Jones, le chef de l’opération, à son démarrage. Et, effectivement, les rotations de bateaux se succèdent sans vraiment de heurt. Au besoin, les navires d’États membres, de passage dans la région, soit à titre national, soit au titre de l’Alliance atlantique, viennent assurer un renfort ponctuel ou la transition entre les deux relèves.

UNE MISSION QUI A FAILLI NE PAS VOIR LE JOUR

Si l’Espagne et la France, conscientisées très tôt par les attaques pirates sur leurs bateaux (pêcheurs, plaisance, etc.), ont poussé rapidement à une opération maritime européenne, de nombreux Etats étaient plus ou moins réticents (Royaume-Uni et Italie, notamment) pour différentes raisons (économiques et/ou politiques). L’opération a ainsi bien failli ne pas voir le jour. Certains Etats auraient préféré voir l’OTAN mener l’opération. Pendant de longs mois, les deux organisations (Union européenne et OTAN) ont d’ailleurs préparé, en parallèle, deux opérations. En octobre 2008, encore, lors du Sommet de Budapest, l’Alliance entendait lancer une génération de forces pour lancer son opération.

Aux Nations unies, le vote de deux résolutions successives, le 15 mai et le 2 juin 2008 (1814 et 1816) légitime le recours à une opération internationale en faisant appel à ses Etats membres. La première demande aux Etats d’assurer le convoyage des bateaux du Programme alimentaire mondial (PAM). La deuxième autorise le recours à la force (chapitre VII de la charte des Nations unies) contre les actes de piraterie et à pénétrer dans les eaux territoriales somaliennes, avec simple signalement au gouvernement transitoire somalien (GFT).

Parallèlement, les préparatifs d’une opération s’accélèrent au niveau européen. Le Conseil des ministres des Affaires étrangères et de la Défense approuve le principe d’une opération, le 26 mai 2008. Et insiste sur la nécessité d’une plus large participation de la communauté internationale à ces escortes. Mais la délicate question du cadre juridique de l’opération (notamment la procédure d’arrestation et de transfèrement des pirates) complique les discussions. Et les Vingt-sept n’arrivent toujours pas à se mettre d’accord sur les contours de l’opération. Inscrit à l’ordre du jour de la réunion des ministres des Affaires étrangères, le 22 juillet, les Vingt-sept conviennent que le dossier n’était pas mur. Le 5 août 2008, le concept de gestion de crise est approuvé (par procédure écrite). Mais la crise en Géorgie qui survient quelques jours plus tard mobilise les esprits et les diplomates les semaines suivantes.

Faute de mieux, le 15 septembre 2008, le Conseil décide la mise en place d’une cellule de coordination (EU NAVCO) chargée « de soutenir les actions de surveillance et de protection ». L’action commune de cette cellule est approuvée dans la foulée, le 19 septembre.

Mais les pirates ne restent pas inactifs. Coup sur coup en septembre, ils s’en prennent à différentes proies : un voilier de plaisance (le Carré d’As), un pétrolier (le Front Voyager), et surtout un navire ukrainien (le Faina), transportant des chars d’assaut et des armes lance-roquettes vers l’Afrique (Kenya ou Sud-Soudan, selon les sources). La nécessité d’une action se fait sentir.

Ce sont en fait les armateurs - au Royaume-Uni, en Italie, en Allemagne… - qui emportent les dernières réticences. Le poids de la Lloyd et des armateurs britanniques, particulièrement, joue pleinement pour l’opération européenne. Quand Libby Purves, une des éditorialistes du Times, publie un pamphlet accusant le gouvernement d’inaction, la messe est dite. «  Nos îles sont plus ouvertes au chantage et au danger qu’à n’importe quel autre moment depuis Henry VIII », conclut-elle.

Quelques jours après, Londres se rallie officiellement à l’opération européenne. Non sans contrepartie. L’opération sera pilotée du Quartier-général de Northwood (près de Londres) et commandée par un Britannique; le contre-amiral Jones est pressenti. La planification opérationnelle peut vraiment commencer.

Au niveau international, le vote le 7 octobre d’une nouvelle résolution à l’ONU, pave la voie d’une opération de l’UE puisque le Conseil de sécurité salue «  la planification en cours d’une éventuelle opération navale militaire de l’Union européenne ». Le 10 novembre 2008, le Conseil approuve l’action commune pour le lancement de l’opération « Atalanta ». L’opération est officiellement lancée le 8 décembre 2008, lors du Conseil des ministres des Affaires étrangères. Pour une durée d’un an.

Les antécédents navals de l’UEO

En 1987 et 1988, les Etats membres de l’Union de l’Europe Occidentale (UEO) décident de réagir face à la menace que fait peser sur la liberté de navigation le minage du golfe Persique provoqué par la guerre entre l’Iran et l’Irak. C’est l’opération « Cleansweep », qui permet le déminage d’un couloir maritime de 300 milles à partir du détroit d’Ormuz (ce nom sera repris en 2004 par l’administration Bush pour désigner la chasse aux « terroristes »).

Deux ans plus tard, en 1990, pour faire appliquer l’embargo sur les marchandises sur l’Irak et la résolution 661 du Conseil de sécurité des Nations unies, une coordination des opérations navales européennes est décidée, par les ministres de l’UEO réunis à Paris le 21 août. Un groupe ad hoc, composé de diplomates et militaires, coordonne les opérations navales.

En 1992, le Conseil des ministres de l’UEO décide que les forces navales de l’UEO participeront en Adriatique à la surveillance de l’embargo décrété à l’encontre de l’ex-Yougoslavie. L’OTAN mène de son côté son opération (avec globalement les mêmes moyens). En juin 1993, un commandement unique est mis en place. C’est l’opération « Sharp Guard », qui débute le 15 juin 1993. L’UEO déploie quatre navires et une demi-douzaine d’avions de patrouille maritime. Un élément d’état-major UEO restreint assure le contrôle de l’un des groupes navals conjoints tandis qu’un autre est détaché auprès du QG de l’OTAN, à Naples.