Un deuxième renflouement de la Grèce et le répit temporaire sur les marchés obligataires suite aux prêts de 1 000 milliards d’euros de la Banque centrale européenne ont donné aux ministres des Finances de l’UE l’occasion de se détourner quelque peu des Etats en défaut pour se consacrer aux banques en difficulté. La proposition tant attendue sur la résolution de défaillance bancaire, gelée l’an dernier alors que les tensions bancaires et souveraines engouffraient l’Italie et l’Espagne, entre dans sa phase finale. Le secteur bancaire se rallie à l’idée que les actionnaires et les créanciers doivent être les premiers à payer en cas de faillite future : c’est ce qu’on appelle la recapitalisation interne.

«  Le secteur en général a changé d’avis et est désormais bien plus proche de l’idée que la recapitalisation interne est vraiment un instrument utile », indique le vice-président de la BCE Vitor Constancio. La recapitalisation interne (l’opposé d’un sauvetage financé par le contribuable) a suscité de l’opposition lorsqu’elle a été proposée en 2010 dans le cadre d’une vaste proposition sur la résolution de défaillance bancaire. Elle permet aux régulateurs de réduire les actions ou les dettes, ou de convertir les dettes en actions pour maintenir une banque en activité ou contribuer aux coûts d’une fermeture, dernier effort pour éviter l’injection de fonds publics.

«  A cause du rôle vital que jouent les banques, et en l’absence de régimes de résolution efficaces, les autorités ont souvent dû recourir à l’argent du contribuable pour restaurer la confiance et éviter qu’un effet domino de banques en défaut ne nuise sérieusement à l’économie réelle », a indiqué la Commission dans un document de réflexion présenté aux ministres des Finances de l’UE, le 31 mars à Copenhague ( Europolitique n° 4397).

Le document explique en détail la position de la Commission sur la recapitalisation interne, qui a fait craindre aux industriels et analystes que demander aux investisseurs (surtout les créanciers privilégiés) d’assumer les pertes ne nuise à la capacité des banques de se financer auprès des marchés à l’avenir. La Commission met la touche finale à ses propositions précisant quand, comment et quelles dettes seraient recapitalisées en interne. «  Il faut que les points de déclenchement soient clairs », indique un fonctionnaire européen, «  tout comme la portée et qui est pris en premier lieu. » La Commission suggère la recapitalisation interne des dettes éligibles lorsqu’une banque est en défaillance ou susceptible de l’être, autrement dit lorsqu’elle ne respecte plus (ou est susceptible de ne plus respecter) les exigences en matière de capitaux minimum, est en cessation de paiement de ses dettes, ou nécessite un renflouement par l’Etat.

Les dépréciations concerneraient d’abord les actions, puis les dettes pouvant englober tout sauf le passif à très court terme (à moins d’un mois), les dépôts couverts, le passif garanti (sauf lorsque la garantie vaut moins que la dette) et les obligations en matière fiscale, salariale et du fournisseur. Le passif à long terme (à plus d’un an d’échéance) verrait sa valeur réduite avant le court terme, tandis que les produits dérivés qui passent en chambre de compensation bénéficieraient d’un traitement préférentiel et seraient dépréciés après les autres dettes.

Un seuil minimum de 10 % serait introduit pour les dettes recapitalisables en interne, afin que les banques ne muent pas leur passif en autres instruments pour éviter des dépréciations en cas de future crise. La Commission envisage aussi de reporter la disposition sur la recapitalisation interne afin que les banques aient un accès ininterrompu au financement sur les marchés. Selon l’agence de notation Fitch, il faut la reporter à 2019, lorsque les banques européennes devraient avoir porté leurs capitaux exigés au niveau maximum de 13 %. L’on parle aussi d’introduire des clauses de « grandfathering » pour la dette émise avant que la proposition ne s’applique, et des périodes de transition pour constituer des dettes recapitalisables en interne.

FONDS DE RÉSOLUTION

Les officiels décèlent «  un consensus très marqué selon lequel le temps de la recapitalisation interne est venu ». Des divisions plus tranchées sont apparues sur l’opportunité de créer un fonds de résolution pour faire face aux défaillances bancaires, et sur les fonds qui devraient payer les défaillances d’une banque transfrontalière. «  Pour résoudre les problèmes de partage du fardeau en résolution de défaillance bancaire transfrontalière, le plus simple est de disposer dès le début d’un fonds européen de résolution », indique M. Constancio de la BCE. La France est le seul Etat membre à soutenir l’idée de ce fonds (avec l’appui de nombreux eurodéputés) tandis que le Royaume-Uni, la Suède et la Finlande préfèrent passer par les capitaux exigés. «  Les capitaux exigés reviennent sans cesse », a déclaré la ministre danoise des Finances Margrethe Vestager, « il ne s’agit pas que de résolution financière, les capitaux exigés seront importants aussi. »

SAUVETAGE

La proposition sur la résolution n’exclut pas le financement gouvernemental. Pour les analystes, la capacité des banques d’attirer un financement du marché est facilitée du fait qu’elles ont le soutien implicite des gouvernements – un lien que le commissaire Barnier tient à briser.

La résolution bancaire

C’est un nouveau cadre pour que le contribuable ne soit pas le premier à payer pour les banques en difficulté. Une communication de la Commission en 2010 détaille les exigences nouvelles pour les banques : créer des actes anticipatifs pour les fermetures futures, et un fonds de résolution couvrant les futurs coûts potentiels. Avec la proposition, le régulateur disposerait de nouveaux pouvoirs élargis pour imiter l’exposition des banques, augmenter l’information, limiter le trading, voire parachuter des gestionnaires intérimaires lors de futures crises.

La recapitalisation interne : un des outils à disposition du régulateur, en dernier ressort. Elle implique la dépréciation de dettes ou la conversion de dettes en actions pour lever des capitaux pour une banque en difficulté ou en défaillance.

Pourquoi maintenant ? Les tensions du marché ont empêché la Commission de présenter la proposition l’an dernier : une décote imposée aux obligataires risquait de dissuader les investisseurs d’acheter des obligations bancaires. C’est maintenant possible, les marchés financiers s’étant relativement calmés avec les opérations de refinancement à long terme de la BCE et le sauvetage de la Grèce.