La France et le Royaume-Uni ont, ces dernières semaines, déblayé le terrain en Libye pour la coalition internationale, les Etats-Unis fermant la marche. Mais si ces deux Etats membres de l’UE et quelques autres pays supportent le plus gros des opérations de combat en Libye, où est l’Union européenne ? En marge des opérations, les officiels à Bruxelles et d’autres capitales disent qu’ils ne veulent pas participer avant que les combats cessent, ou au moins se calment.

Sous la pression des événements sur le terrain en Libye, il y a un besoin croissant d’apporter une assistance humanitaire à la population libyenne. Ici, l’UE est entrée en action – bien que tardivement. Le Conseil a donné son feu vert, le 1er avril, au déploiement d’une force militaire d’une centaine d’effectifs chargée d’apporter une aide humanitaire, évacuer les réfugiés et déployer du personnel médical. Elle aura un budget de 7,9 millions d’euros et aura son QG en Italie, sous le commandement du contre-amiral italien Claudio Gaudiosi.

La mission ne sera pas déployée tant que l’Office des Nations unies pour la coordination des affaires humanitaires n’aura pas demandé une assistance. Cela n’est toujours pas le cas, et l’aide parvient pour l’instant à la ville la plus affectée de toutes, Misrata, en ligne de mire des forces du colonel Mouammar Kadhafi.

Notons que même cette initiative limitée émane du Conseil, le centre du pouvoir intergouvernemental de l’UE, et non de la Commission supranationale et de sa vice-présidente et Haute représentante pour la politique étrangère et de défense Catherine Ashton. Pour bien des observateurs, cela confirme que le traité de Lisbonne a, en fait, affaibli le pouvoir des institutions centrales européennes sises à Bruxelles, en faveur d’un rôle accru pour un leadership européen provenant qu’une « direction » d’Etats membres majeurs. Cela semble suggérer que l’UE mette sur pied une « défense » à la carte, et non une alliance émergente qui agirait pour l’UE.

BRUXELLES MARGINALISÉE

Dès le début de la crise libyenne, beaucoup s’attendaient à voir les fruits du traité de Lisbonne (depuis plus d’un an en fait) mûrir et faire avancer sérieusement la politique européenne de sécurité et de défense. Au lieu de ces avancées, aucun des débats politiques décisifs sur la Libye n’a eu l’UE pour cadre et n’a été mené par des responsables de l’UE. La France et le Royaume-Uni ont mené les frappes aériennes. Les réunions ministérielles clés ont eu lieu à Paris, à Londres puis plus récemment à Berlin. Un comité directeur politique ou « groupe de contact » chargé de dresser les plans d’une ère post-Kadhafi est dirigé par le Qatar avec Doha comme lieu pour sa première réunion.

Au Parlement européen, les législateurs ont exprimé leur véritable frustration de voir les institutions de l’UE marginalisées. Ils pointent du doigt le nouveau Service européen d’action extérieure (SEAE). En privé, un diplomate du SEAE défend les performances de ce service, indiquant que l’absence de rôle pour l’UE a un sens à ce moment précis. «  L’UE n’a simplement pas le mandat – ou la capacité – de mener ce genre d’opération militaire », estime-t-il. Même si la crise en Libye s’était produite non pas maintenant mais dans quelques années, et si les dispositions du traité de Lisbonne étaient plus poussées dans leur mise en œuvre, ce membre de l’équipe Ashton maintient que l’UE n’aurait pas la responsabilité de l’opération.

Le secrétaire d’Etat slovaque à la Défense, Robert Ondrecjcsak, a véhiculé le même message, début avril, à un think-tank de Washington. «  Il est plus exact de parler de capacité de défense ‘européenne’ parce que la décision finale revient aux capitales. Pour être franc, l’UE n’a pas de capacité de défense », a-t-il déclaré. Plusieurs « groupements tactiques » de 1500-2000 effectifs ont été formés grâce à des partenariats ad hoc entre groupes d’Etats membres, mais ils ne se sont jamais déployés. Ces formations étaient nécessaires, a-t-il expliqué, car «  aucun Etat membre ne dispose du spectre complet de capacités – pas même la France ou le Royaume-Uni ». En outre, une poignée de gouvernements seulement atteignent l’objectif de l’OTAN d’affecter d’au moins 2 % de leur PIB à la défense, et les budgets militaires baissent au lieu d’augmenter.

Notons que les pays d’Europe de l’Est, qui avaient tant épaulé les Etats-Unis dans la guerre en Irak en 2003, ne participent jusqu’à présent pas à la mission de l’OTAN en Libye. Comme l’a indiqué le président letton Valdis Zatlers, en visite récemment à Washington, «  la situation est très différente aujourd’hui. En Irak, ils avaient besoin de bottes sur le terrain. En Libye, c’est à ce stade une opération aérienne ». Les Etats est-européens ne disposent pas d’une puissance aérienne adaptée aux frappes de précision demandées pour la mission en Libye.

Par ailleurs, la France et le Royaume-Uni ont été rejoints par d’autres pays occidentaux dont l’Espagne, les Pays-Bas et le Danemark. L’Italie est moins franche mais les terrains d’aviation de l’OTAN en Italie servent intensivement.

Dans ce contexte, que devraient faire les institutions européennes en Libye maintenant ? Selon le diplomate du SEAE, la force de l’UE réside dans le renforcement de l’Etat de droit, de la société civile et des institutions démocratiques. Des tâches qu’il est difficile d’entamer alors que les combats se poursuivent. Le diplomate du SEAE affirme que l’OTAN devrait stabiliser la Libye avant que l’UE ne puisse actionner les différents leviers de sa politique étrangère. L’OTAN éprouve des difficultés à stabiliser la Libye sans évincer Mouammar Kadhafi du pouvoir, ce que ne prévoit pas le mandat de l’ONU. Le président américain Barack Obama est au nombre de ceux qui estiment que si les frappes militaires devaient viser directement le colonel, elles risqueraient de faire éclater une coalition déjà fragile.

Qu’en est-il de la Haute représentante Catherine Ashton ? Ce n’est pas la première fois depuis sa prise de fonctions fin 2009 qu’on lui reproche d’être une figure périphérique. Selon Sally McNamara, experte en questions européennes à la Heritage Foundation, un think-tank de Washington, «  le problème est qu’Ashton est perçue comme une non-personne et est donc ignorée. J’éprouve de la compassion pour elle. Certains la cantonnent dans ce rôle parce qu’ils souhaitent qu’elle échoue ».

INTERGOUVERNEMENTALISME

Mme Ashton se défend en soulignant que son rôle consiste à rallier un consensus – tant entre les gouvernements des Vingt-sept, qu’entre l’UE et la communauté internationale. Un consensus du type de celui qui a été forgé entre l’UE, l’ONU, l’OTAN, la Ligue arabe et l’Union africaine et qui tient le coup malgré quelques fissures. Mais rien n’illustre un rôle considérable d’Ashton en la matière. La principale énergie cinétique est provenue des capitales nationales, Londres et Paris en tête, mais pas de Bruxelles. L’intergouvernementalisme tient manifestement le haut du pavé. Ceux qui prédisaient que le traité de Lisbonne éroderait la souveraineté nationale s’étonneront peut-être que le traité a favorisé cette tendance. C’est le Conseil européen qui est sorti grand vainqueur institutionnel de la mise en œuvre du traité : d’un simple sommet du genre du G-8 ou du G-20, il est devenu une branche exécutive de gouvernement. La Commission est sortie quelque peu perdante en termes de pouvoir.

Quant à l’unité intracommunautaire sur la situation en Libye, le moins que l’on puisse dire est qu’elle n’a pas été optimale. Ainsi, Constanze Stelzenmuller, membre éminente du German Marshall Fund à Berlin, reproche à l’Allemagne d’avoir laissé tomber ses partenaires de l’UE et de l’OTAN sur la Libye en refusant de participer à la mission. Elle qui aurait voulu que l’Allemagne poursuive sur la voie d’une participation aux missions de l’OTAN, voit d’un mauvais œil le retranchement de la chancelière Angela Merkel. Cela jette une ombre sur les perspectives d’un rôle accru de Berlin en sécurité mondiale, par exemple par un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies. Mme Merkel n’est pas la seule à avoir fait craquer le vernis de l’unité européenne. A l’autre extrême, le président français en a agacé plus d’un dans sa précipitation à lancer des frappes aériennes sans véritable consultation de ses partenaires européens. En outre, la décision de Nicolas Sarkozy de reconnaître unilatéralement comme gouvernement légitime du pays les leaders de l’opposition en Libye, proclamés en tant que Conseil national de transition, a aussi profondément irrité. Mais à sa décharge, ni Catherine Ashton, ni le président du Conseil européen Herman Van Rompuy, n’ont imposé une politique mieux coordonnée.

S’il y a un domaine où l’UE a pu se faire entendre, c’est en matière de sanctions économiques et diplomatiques contre le régime Kadhafi. Les Vingt-sept ont convenu d’appliquer un embargo sur les armes à la Libye, ce qui pourrait empêcher Mouammar Kadhafi d’importer armes et mercenaires pour écraser l’opposition. Mais ici encore, des craquelures se font jour puisque l’Allemagne a initialement mis des navires pour faire respecter l’embargo, mais a ensuite ordonné le départ de ces navires lorsque les frappes aériennes ont commencé. C’est dès lors l’OTAN qui se charge de faire appliquer l’embargo.

Où mènera le conflit en Libye ? La grande incertitude qui entoure la réponse rend difficile pour l’UE de se réserver un rôle. Ceci dit, si la Libye est un premier test de la position européenne d’acteur sérieux en matière de défense, les résultats n’inspirent pas vraiment confiance.

« L’UE n’a simplement pas de mandat – ou la capacité – de mener ce type d’opération militaire »