Le Service européen d’action extérieure (SEAE) ne va pas changer fondamentalement le rôle de l’UE à l’étranger, mais il le rendra bien plus efficace, selon le conseiller spécial de la Haute Représentante Catherine Ashton sur le SEAE.

Quels défis auront à relever les délégations sur le terrain ?

Premièrement l’organisation, pas seulement avec les délégations mais désormais avec tout le SEAE. Le SEAE est un service bien plus vaste que ne le serait un ministère national des Affaires étrangères. Nous couvrons un éventail nettement plus large d’activités avec, du moins à certains stades, un important portefeuille d’aide économique extérieure, des travaux diplomatiques bilatéraux, des opérations de gestion de la crise et des opérations militaires. Il y a donc des structures opérationnelles que l’on n’aurait jamais dans un ministère des Affaires étrangères. Lorsque nous gérons des missions de police, par exemple, vous avez toute la chaîne opérationnelle dans le SEAE, ce que vous ne verriez jamais dans un ministère national des Affaires étrangères. Donc lorsque les gens disent « pourquoi ne pas examiner l’organigramme d’un grand service étranger classique et le copier », la réponse est qu’un service étranger national est bien plus limité dans sa portée que ce qu’il faut englober dans le SEAE.

Pour ce qui est des délégations, ce que nous faisons surtout pour le moment consiste à reprendre les délégations de la Commission. Mais il faut noter que les délégations de la Commission aujourd’hui se concentrent dans une large mesure sur l’aide au développement et le commerce. Il y a eu des domaines très spécifiques, et il y avait jusqu’à présent très peu de personnes pour traiter de ce qu’on appellerait un travail diplomatique général, dans l’ancien sens du terme.

La commission a environ 130 délégations dans le monde, qui deviennent maintenant des délégations de l’UE. Ces 130 délégations avaient pour personnel, y compris les contrats locaux, de 5000 à 6000 effectifs. Mais ils sont surtout très spécialisés dans ces domaines. Pour ce qui est donc des diplomates en affaires générales pour ces 130 délégations, ils sont à peine 400 chefs de délégation compris, soit seulement entre deux et deux personnes et demi par délégation traitant des questions générales hors du commerce et de la coopération au développement. Rendre ces délégations capables d’effectuer leur nouvelle mission représente une tâche énorme.

Un des rôles qu’elles devront reprendre est la représentation de l’UE dans les pays tiers, qui incombait jusqu’à présent aux Etats membres via la présidence du Conseil. Il faut donc beaucoup de personnes, capables d’effectuer tout le travail de coordination que faisait la présidence. Prenez la délégation de l’ONU à New York, pendant une présidence normale vous aviez un millier de réunions de coordination, avec la rédaction des textes pour présenter la position de l’UE à ces réunions. Il nous faut donc fortement augmenter notre personnel à ces endroits.

Sera-t-il désormais plus facile de convaincre les Etats membres d’agir en tant qu’Union, plutôt que bilatéralement, dans le domaine des affaires étrangères ?

Il est essentiel de créer un service dans lequel les Etats membres ont confiance. Quand on parle de politique étrangère et de sécurité, on parle d’un domaine politique qui est encore intergouvernemental. Cela signifie qu’il faut chaque jour se battre pour une place. Il suffit de prendre l’exemple de Mme Ashton qui est passée de la politique commerciale, qui relève exclusivement de la compétence communautaire, ce qui signifie que sans position communautaire, il n’y a pas de position du tout. Les Etats membres ne peuvent agir de manière indépendante de la Communauté. En politique étrangère, sans position commune, les 27 Etats membres vont agir indépendamment et il n’y a pas d’effet de cliquet dans la mesure où une fois une position commune acquise, par exemple sur le Proche-Orient, aucune marche arrière n’est possible. Nous devons gagner la confiance des Etats membres chaque jour sur des sujets très sensibles.

Les délégations sont-elles prêtes pour ces changements ?

Je pense que cette question a une facette psychologique, parce que les délégations de la Commission avaient souvent, dans le cas des représentants en politique commerciale, une compétence exclusive. Elles avaient leur chasse gardée dont les Etats membres étaient exclus. De temps en temps, ces délégations de la Commission n’étaient pas très ouvertes à la coopération et à la collaboration avec les Etats membres dans la même capitale étrangère. J’exagère peut-être, mais il y a une part de vérité là-dedans. Pour que le nouveau système fonctionne, il faut une coopération étroite et confiante entre les représentations des Etats membres dans le même pays et la représentation de l’UE.

Quel sera le rôle des délégations de l’UE dans les régions où d’autres grands acteurs sont présents, comme un Etat membre avec une relation spéciale, une autre grande puissance ou une organisation internationale ? Par exemple, au Pakistan où le Royaume-Uni, les Etats-Unis et les Nations unies ont déjà établi leur rôle et signent de gros chèques ?

Nous devrons trouver notre rôle mais la comparaison peut être à notre avantage. Premièrement, elle peut l’être par rapport aux Etats-Unis, dans le sens où nous pouvons opérer dans des domaines où les Américains ne le peuvent pas, comme en Iran.

Pour citer l’exemple du Pakistan, ce que nous faisons dans le domaine des exportations de textiles pakistanais est bien plus important que les sommes que le Royaume-Uni et les Etats-Unis peuvent offrir dans le cadre de l’aide bilatérale. Nous avons aussi des instruments que personne d’autre ne possède, comme notre capacité de gestion de crise civile et militaire. Nulle part ailleurs dans le monde vous ne trouverez un équivalent de notre capacité opérationnelle de crise, des missions de police et d’Etat de droit. Ce sont autant de domaines où nous pouvons faire ce que d’autres ne peuvent faire.

Enfin, il y a des domaines où nous ne pouvons tout simplement pas compter sur les autres : les Balkans et notre voisinage en général. Ainsi, en Géorgie, une mission américaine d’observation serait impossible, mais l’on pourrait avoir une mission européenne d’observation.

Diriez-vous donc que les délégations de l’UE s’éloignent du commerce et de l’aide pour se diriger vers une mission plus diplomatique ?

Je n’aime pas le terme « diplomatique » car il peut laisser entendre que nous avons besoin d’un travail diplomatique classique. Mais la tâche principale de nos délégations devrait être de promouvoir nos politiques. Il ne s’agit pas non plus de se contenter d’étendre leur travail. Il y a eu une certaine jalousie de la Commission, parce qu’une des fonctions de Cathy Ashton consiste à assurer la cohérence générale de nos politiques extérieures, ce qui a fait craindre chez certains que ce soit le SEAE qui reprenne la politique du climat, de la sécurité énergétique, et tout cela. Cela n’a pas de sens. Cathy Ashton a assez à faire comme cela sans devoir gérer la politique du climat. Mais nos délégations devraient servir à promouvoir nos politiques, faire mieux comprendre nos politiques, y compris en climat et en énergie.Ce que nous tentons de faire et ce que nous visons est mal compris. Pour moi, nos délégations doivent être des postes avancés qui communiquent ce que nous voulons réaliser et expliquent nos politiques. Il ne s’agit pas de changer nos politiques mais de faire en sorte qu’elles soient mieux comprises et que nous ayons des partenaires plus solides lors de négociations internationales.

Que faudra-t-il pour que le SEAE puisse fonctionner à plein régime, quelles sont les dernières étapes ?

Nous pensons qu’il faudra trois ans pour que le personnel soit en place. Mettre notre personnel en place et faire en sorte qu’un tiers provienne des services diplomatiques nationaux prendra jusqu’à 2013. Dans certains cas, il sera probablement très difficile d’intégrer le secrétariat du Conseil et la Commission et les diplomates nationaux. Dans certains domaines, il faut développer de nouvelles fonctions.

Avant tout, le service se fonde sur le principe du bureau géographique unique, pour éviter que des desks de la Commission ne couvrent la même région. Ces bureaux se trouvent à un seul endroit, et c’est au SEAE. Si l’on regarde aujourd’hui les régions couvertes par le secrétariat du Conseil et la Commission, très peu de personnes traitent de l’Afrique et ceux qui le font sont à la DG Développement. Lorsque nous créerons le service, nous transférerons de la DG Développement au SEAE mais si nous nous contentions de cela, sans objectif plus vaste d’avoir un bureau africain, nous n’atteindrions pas l’objectif. Nous devons élaborer une stratégie qui dépasse largement la perspective étroite que nous avions jusqu’à présent.

Malheureusement, dans certains cas, nous parlerons aussi de régions en proie à l’instabilité politique et où tout l’instrument de gestion de crise sera en place aussi. Ainsi, par exemple, il sera important de convertir les bureaux africains afin qu’ils ne s’occupent plus uniquement de coopération au développement pure et simple mais de la relation globale avec ces pays. Je cite l’Afrique mais j’aurais pu prendre plein d’autres exemples.

C’est donc cette réalité qui sous-tend concrètement les termes « cohérence et coordination » ?

Oui, et nous devons aussi développer une unité au sein de laquelle nous assumerons sérieusement cette responsabilité de la coordination de la politique extérieure de l’UE. Si vous regardez aujourd’hui le secrétariat du Conseil ou la Commission, pareille unité n’existe pas à ce jour.

Nous aurons besoin d’une autre unité qui assurera une réflexion plus conceptuelle et stratégique sur la politique extérieure. Ici aussi il faudra tout créer car cela n’existe pas encore. En général, j’espère qu’avec Van Rompuy par exemple, nous pourrons avoir une politique beaucoup plus organisée, cohérente, en termes d’une partie de nos grands partenaires stratégiques, et peut-être que par ce processus nous pourrons aussi mieux exploiter les nombreux sommets et réunions bilatérales qui sont devenus la routine.

Pensez-vous que le SEAE sera opérationnel à la date du 1er décembre 2010 ?

Jusqu’à présent, nous avons réussi à présenter une proposition avant la fin mars, et nous avions une position commune du Conseil à la fin avril. Nous avons maintenant obtenu un accord avec le Parlement européen. Il est vrai que nous ne pouvons pas faire grand-chose sur la seule base de la décision du Conseil établissant le SEAE car, dans une certaine mesure, c’est une coquille vide tant que nous n’aurons pas adopté le règlement sur le personnel, celui sur le financement, et le budget pour 2010. Mais nous allons y travailler.

Nous espérons que la question du budget supplémentaire sera réglée pour le 1er octobre et qu’ensuite nous pourrons recruter le personnel de haut niveau. Nous comptons commencer par les postes les plus élevés : le secrétaire général, les secrétaires généraux adjoints et des directeurs généraux. Il s’agira, au début, d’un service virtuel parce qu’il n’aura qu’une structure supérieure.

A quel moment avez-vous su que vous aviez remporté les négociations avec le Parlement ?

Même lors de la première rencontre quadrilatérale [SEAE, Parlement, Commission et présidence du Conseil], nous avons eu le sentiment d’évoluer vers un accord. J’ai eu des contacts avec le Parlement dès le début du processus, ce qui m’a permis d’avoir meilleur espoir que les autres quant à la possibilité d’arriver à un résultat positif. Je pense en toute objectivité que c’est une décision qui est meilleure que notre proposition initiale.Dans certains domaines, l’on dispose de précisions utiles, d’une compréhension bien plus claire qu’il ne sera sans doute pas problématique d’intégrer un tiers des diplomates nationaux dans le service. Il faut maintenant au moins que 60 % du personnel soient permanents. Et on a indiqué, au moins indirectement, que les diplomates nationaux peuvent aussi aspirer à devenir des permanents par concours. On a beaucoup de prévisions sur les contrôles financiers, les comptes à rendre et les procédures de décharge qui sont plus précises que dans le premier texte. Donc je ne trouve pas qu’on ait perdu quoi que ce soit de notre vision initiale sur le mode de fonctionnement de ce service.

Pour Christoffersen

Poul Skytte Christoffersen est un diplomate danois expérimenté, avec une maîtrise en économie, qui a passé une grande partie de sa carrière à Bruxelles. De 1977-1980 il a été le premier secrétaire de la Représentation permanente du Danemark auprès des CE. En 1980, il a commencé à travailler comme chef de cabinet du Secrétaire Général du Conseil de l’Union européenne, un poste qu’il occupera pendant 14 ans jusqu’en 1994. De 1995 à 2003, il a été ambassadeur du Danemark auprès la CE avant de devenir chef de cabinet de la commissaire européenne à l’Agriculture Mariann Fischer Boel, en 2006. Il a été ambassadeur en Italie de 2006 à 1009, puis est retourné à Bruxelles à nouveau comme ambassadeur auprès de l’UE. En 2010, Christoffersen est devenu conseiller spécial de Catherine Ashton sur le Service européen d’action extérieure.