La Commission européenne estime sans aucun doute que les procédures introduites par le Traité de Lisbonne améliorent considérablement les dispositions anciennement en vigueur en matière de comitologie. Comme le vice-Président Maroš Šefcovic l’a déclaré aux eurodéputés lors de l’adoption de la réglementation sur les actes d’exécution, les nouvelles règles « seront plus simples, plus efficaces, plus transparentes et en parfaite conformité avec le traité».

Cette combinaison influencera considérablement la manière dont la Commission mettra en œuvre la législation européenne à l’avenir et « la capacité de l’Union à élaborer des politiques dans l’intérêt de ses citoyens », explique-t-il,.

Du point de vue de la Commission, le Traité de Lisbonne a introduit cette nouvelle procédure de comitologie afin de renforcer la cohérence et la transparence des dispositions antérieures et de simplifier le processus décisionnel au sein d’une Union à 27. La décision des gouvernements européens de déléguer des pouvoirs à l’exécutif reflète les structures politiques nationales de sorte qu’il sera possible, à l’avenir, d’apporter des modifications mineures à la législation européenne rapidement sans passer par le processus décisionnel habituel et ses longueurs.

Le processus est simplifié par l’introduction de deux procédures seulement, à savoir la procédure consultative et d’examen, contre quatre précédemment. De plus, les règles spéciales, auparavant applicables, ont été supprimées. Par conséquent, les instruments de défense commerciale tels que les mesures compensatoires ou antidumping sont dorénavant couverts par des procédures d’actes d’exécution, de quoi modifier radicalement la politique commerciale.

La Commission jouit dorénavant d’une flexibilité et d’une responsabilité politique accrues. En l’absence de vote favorable ou défavorable à un acte d’exécution à la majorité qualifiée, la Commission pourra choisir de l’adopter ou de le réviser. Elle peut également faire appel à une procédure d’urgence pour adopter un acte d’exécution avant de consulter le comité compétent.

Néanmoins, la Commission aurait préféré que deux domaines en particulier soient traités différemment, en partie, selon elle, afin de garantir la cohérence du système dans son intégralité. Le premier de ces domaines est le commerce auquel une procédure spéciale s’applique. Étant donné que le commerce est un sujet sensible pour les États membres, l’obtention d’un avis positif du comité des représentants des États membres sur le projet d’acte d’exécution est une condition sine qua non à l’introduction de mesures de sauvegarde commerciales multilatérales définitives. Le deuxième est le comité d’appel. Les États membres ont insisté pour que ce comité voie le jour et remplisse la fonction d’organe juridictionnel de dernier recours pour les actes d’exécution, une structure jugée inutile, dans un premier temps, par la Commission.

CLARIFICATION DES PROCÉDURES

En décembre 2009, la Commission planifiait pour la première fois la manière dont elle appliquerait ses nouvelles compétences aux actes délégués. Dans sa communication (COM (2009)673), la Commission expose ses vues sur le champ d’application des actes délégués, sur la façon dont devraient être encadrées les délégations de pouvoirs, sur les méthodes de travail que la Commission entend suivre et sur les conditions dans lesquelles le Conseil et le Parlement pourraient exercer un contrôle sur l’exercice des pouvoirs conférés à la Commission.

La Commission a souligné que le pouvoir d’adopter des actes délégués l’autorisait à compléter ou à modifier des actes législatifs élaborés par le Conseil et le Parlement. Ce pouvoir délégué était discrétionnaire et était accordé à la Commission par souci d’efficacité. Par contre, en ce qui concerne les actes d’exécution, la Commission ne possède qu’un pouvoir purement exécutif et non un pouvoir quasi-législatif. Les États membres sont responsables de la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de l’Union, mais, dès lors que des conditions uniformes d’exécution sont nécessaires, la Commission doit exercer sa compétence exécutive. « Son intervention n’est pas facultative, elle est obligatoire lorsque les conditions de l’article 291 sont remplies », précise la communication.

La plupart des dispositions pratiques mentionnées dans la communication, telles que le travail préparatoire et les délais, ont ensuite été consacrées par le Consensus.

DE NOUVELLES LIGNES DIRECTRICES

En juin 2011, le secrétariat général et le service juridique de la Commission ont élaboré de nouvelles lignes directrices internes, découlant de la communication de décembre 2009, sur les procédures à suivre par l’ensemble des services dans le cadre des actes délégués et les ont fait parvenir à l’ensemble des directeurs généraux et des chefs de service. Ces orientations ont non seulement été conçues afin de donner à ces derniers une orientation pratique mais également de veiller à ce que la Commission parle d’une seule voix lorsqu’elle fait appel à la procédure de comitologie.

La note présente des concepts et des procédures distincts et souligne le fait que ces derniers pourraient évoluer afin de prendre en compte toute question imprévue qui pourrait se présenter dans la pratique. Ceci confirme visiblement que la Commission, à l’instar d’autres institutions et parties prenantes dans le processus, doit encore s’habituer aux nouvelles procédures.

Les lignes directrices détaillées expliquent aux fonctionnaires de la Commission comment distinguer compétences déléguées et compétences d’exécution. Elles précisent que le législateur n’est jamais obligé de déléguer des compétences à la Commission. Il s’agit d’une option à laquelle le Conseil et le Parlement peuvent faire appel s’ils le souhaitent afin d’éviter que la totalité du processus législatif ne s’empêtre dans des détails, tels que la mise à jour d’exigences techniques.

Les orientations rappellent au personnel de la Commission que « les actes délégués présentent de nombreux avantages, en termes de rapidité et d’efficacité, mais le recours à de tels mécanismes relève toujours du régulateur».

Ces lignes directrices, très clairement rédigées, disposent qu’il « est assez compliqué et probablement inutile » de fixer des instructions abstraites quant au traitement (acte délégué ou acte d’exécution ?) à réserver à une question particulière. « I l ne s’agit pas d’élaborer une formule scientifique ou magique dont l’application permettrait de définir mécaniquement la nature d’une compétence à accorder à la Commission». Elles recommandent plutôt, à l’instar des anciennes règles de comitologie, l’utilisation d’une approche au cas par cas de la répartition des responsabilités entre les deux articles.

Les fonctionnaires doivent utiliser des mesures conformes aux clauses standards annexées à la convention d’entente lors de la préparation d’un acte législatif contenant une délégation de pouvoir et les lignes directrices confirment que les études d’impact à réaliser à l’initiative de la Commission et dont l’impact est considérable couvriront également certains actes délégués clés.

Le cadre des consultations est également défini par des orientations claires. La note stipule que, à l’exception des hypothèses dans lesquelles ce travail préparatoire ne nécessiterait aucune expertise nouvelle ou dans lesquelles la Commission aurait recours à la procédure d’urgence, « les services de la Commission consultent de manière systématique des experts » des 27 États membres. Si la Commission consulte également plusieurs parties prenantes, l’opinion de ces dernières n’aura pas la priorité sur les conclusions établies par la Commission à la suite de la consultation d’experts désignés par les États membres. Ces lignes directrices complètent les mesures générales prévues à l’article 11 du Traité de l’Union européenne qui dispose que « la Commission européenne procède à de larges consultations des parties concernées afin de veiller à ce que les actes de l’Union soient cohérents et transparents».

POSSIBLE ACTION EN JUSTICE

La Commission s’inquiète du fait que, désormais, le Parlement et le Conseil pourront, à l’occasion, rejeter sa demande de compétences déléguées et remplacer celles-ci par des actes d’exécution. Par ce compromis, le Parlement utilise la préférence générale du Conseil pour les actes d’exécution pour garantir l’introduction de changements en profondeur dans la législation de base. La Commission redoute que tout mauvais usage des critères établis dans les articles 290 et 291 affecte potentiellement non seulement la légalité de l’acte législatif de base mais qu’il porte également atteinte à la validité des actes qu’elle adoptera ultérieurement. Ce n’est pas un scénario que la Commission, en sa qualité de gardienne des traités, trouve rassurant, ce qui pourrait l’amener à porter une telle modification de compétences devant la Cour européenne de Justice.

La Commission a souligné pour la première fois les conséquences de cette modification le 9 mars 2011, lors de l’adoption de la directive sur les droits des patients dans le cadre des soins de santé transfrontaliers. Dans une déclaration, un représentant de la Commission a affirmé : « La Commission doute qu’à l’avenir, certains des actes qu’elle a le pouvoir d’adopter en vertu de l’acte législatif seront des actes d’exécution. Dans le cadre de l’exercice de ses pouvoirs d’exécution, la Commission n’adoptera, sur base des pouvoirs qui lui ont été accordés, aucun acte qu’elle considèrerait comme un acte délégué, au sens de l’article 290 ».

Registre de comitologie sur : http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?CLX=fr

Repère

Entre décembre 2009 et décembre 2011, la Commission a adopté dix règlements délégués (quatre en 2010 et six en 2011).

Entre mars et décembre 2011, elle a adopté 709 règlements d’exécution, 21 directives d’exécution et 1.325 décisions d’exécution.