NAISSANCE DU SEAE

Lorsque le Traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1er décembre, la Haute Représentante aux Affaires étrangères Catherine Ashton s’est attelée à la construction du corps diplomatique européen. La nature du Service européen d’action extérieure (SEAE) est indiquée en grandes lignes dans le traité, mais les détails ont dû être négociés par le Conseil européen et la Commission (dont l’accord unanime était requis) et avec le Parlement européen (qui avait le droit d’être consulté). Le PE a en revanche des pouvoirs de codécision sur le budget 2010 du SEAE, les règlements sur les ressources financières et humaines qu’il faut modifier pour faire naître le Service. L’on peut donc dire que les députés ont pratiquement un droit de veto sur l’ensemble du projet. La décision de Catherine Ashton, qui est le document juridique indispensable pour porter sur le SEAE sur les fonts baptismaux, a été le fruit de mois de négociations avec les institutions. Cette décision détaille la manière dont le service fonctionnera dans les délégations à travers le monde, et ses relations avec les institutions à Bruxelles.

Europolitique présente ici un « guide » de ce nouveau corps diplomatique européen.

LA VOIX DE L’UE

La plupart des missions que le SEAE mènera à bien étaient faites par d’autres auparavant. La Commission avait 130 délégations à l’étranger, en tant qu’acteur international majeur, surtout en commerce et en développement. L’UE a aussi joué un rôle diplomatique plus traditionnel, par exemple dans le cadre du Quartet pour le Proche-Orient.

Alors, qu’est-ce qui change avec le SEAE ? La réponse se trouve dans un terme : « cohérence ».

Il n’y aura pas de nouvelle politique étrangère. Ces changements visent généralement tous à rendre les politiques communautaires plus efficaces et mieux comprises dans le monde. Primo, il y a désormais un « ministre des Affaires étrangères », en la personne de Catherine Ashton, pour rehausser le profil de la politique européenne et braquer, pour les autres pays ou organisations, un projecteur sur l’UE.

Le travail au jour le jour en affaires extérieures de l’UE incombait jusqu’à présent au secrétariat du Conseil, à la Commission européenne, et aux délégations de la Commission à l’étranger. Le nouveau système va largement regrouper le tout au sein du SEAE. La DG Relex, qui traitait des relations extérieures pour la Commission, cessera d’exister, et les travaux de la DG DEV en matière de développement seront repris par le Service. Les délégations de la Commission deviendront des délégations de l’UE, et le rôle de la présidence tournante consistant par exemple à gérer les contacts avec les organisations internationales de type ONU et OMC sera confié au personnel du SEAE.

Une exception notable est le commerce, qui restera aux mains de la DG Commerce, et dont le personnel y compris ceux qui sont au sein des délégations restera employé par la Commission, et non par le SEAE.

La « cohérence », si souvent citée dans les documents du SEAE, fait référence au fait que le Service, en fait la Haute Représentante, assumera la responsabilité globale des relations bilatérales en veillant à ce qu’il n’y ait ni doubles emplois dans certains domaines, ni lacunes dans d’autres. Un bureau unique du SEAE traitant, par exemple, de l’Inde doit en théorie accroître coordination, logique et efficacité des politiques européennes. Du point de vue du gouvernement local, le personnel du SEAE sera leur premier point de contact. Alors que la présidence tournante aurait changé de représentants tous les six mois, les diplomates européens resteront en place plus longtemps, avec la continuité que cela suppose. En général, le ministre indien des Affaires étrangères - pour rester avec le même exemple - doit pouvoir bénéficier de relations moins fragmentées et plus cohérentes avec l’UE.

Le SEAE se chargera aussi des relations avec le monde entier. Auparavant, les pays bénéficiaires de l’aide publique au développement comme l’Afrique, les Caraïbes et le pourtour du Pacifique, relevaient surtout de la DG DEV tandis que la DG Relex s’occupait de l’Asie, de l’Amérique latine et des pays plus industrialisés.

PERSONNEL

Le personnel du SEAE est chapeauté par la Haute Représentante. Immédiatement sous elle travaillent trois secrétaires généraux - un exécutif et deux adjoints. Les directeurs généraux (DG) ont des portefeuilles pour le budget et l’administration, une série de DG géographiques, des départements multilatérales et thématiques, un département de planification politique, un département juridique, et des départements pour les relations interinstitutionnelles, l’information et la diplomatie publique. La Haute Représentante aura autorité directe sur les structures civiles et militaires de gestion de crise.

Le service puisera son personnel dans trois sources : la Commission, le secrétariat du Conseil, et le service diplomatique des Etats membres. Après juillet 2013, du personnel pourra aussi provenir d’autres institutions dont le Parlement. A cette date, le SEAE devrait se composer d’un tiers de chaque source, avec un équilibre géographique « approprié » des Etats membres. La répartition des nationalités sera revue en 2013 et, si elle est jugée inadéquate, des mesures de rectification seront prises.

BUDGET

Le SEAE entend être « neutre du point de vue budgétaire », autrement dit : ne pas dépenser plus que la Commission, le Conseil et les Etats membres ne l’auraient fait précédemment pour les mêmes tâches. Si peu s’attendent à ce que la phase de démarrage se déroule sans dépenses supplémentaires, Mme Ashton a souligné que la neutralité budgétaire à long terme est un objectif fondamental. Un « budget rectificatif » de 9,5 millions d’euros a été demandé pour 2010, afin de combler le trou jusqu’au premier « véritable » budget en 2011. Il financera surtout l’embauche de personnel, dont 100 nouveaux postes.