Dix ans d’efforts pour passer d’un traité de Nice jugé désastreux à un traité de Lisbonne considéré comme un levier pour une relance européenne. Avec au casting une Convention présidée par M. Giscard d’Estaing, un projet de traité constitutionnel, des referendums perdus, un pseudo traité simplifié, le psychodrame tchèque, les deux referendums irlandais, puis la délivrance… Un an après, force est de constater que le traité de Lisbonne est né sous une mauvaise étoile. Objectivement, le remède est pire que le mal !

D’abord, un rappel des faits. À l’origine, le traité destiné à remplacer celui de Nice se fixe trois objectifs : définir le but de l’Union (un espace fédéral, une fédération d’Etats-nations, une zone de libre-échange ?) ; adapter les institutions aux élargissements successifs (notamment en réduisant le nombre de Commissaires) ; enfin, simplifier les procédures. Aucun de ces trois objectifs n’a été atteint, ni même approché.

Un surcroît de complexité rendant le processus de décision communautaire incompréhensible.

Supposé simplifier, le traité de Lisbonne complexifie à outrance un système déjà étonnamment complexe. Cette complexité vaut pour le sommet de la pyramide de décision comme pour sa base. Chacun avait compris que la nomination d’un Président permanent (M. Van Rompuy) annulait ipso facto la présidence semestrielle. Pas du tout, elle demeure. Pire, durant la présidence espagnole, M. Zapatero, simple membre du Conseil européen, se veut sur la photo aux côtés de MM. Barroso et Van Rompuy !

Ces deux derniers, confrontés à des enjeux mettant en cause l’avenir même de l’Union européenne et de l’Euro, s’égarent dans des guerilla subalternes qui amènent leurs services à ne pas collaborer ou à mal collaborer. Et que dire de Lady Asthon à la fois n° 2 de la Commission, Président du Conseil des Ministres affaires extérieures et chef du Service diplomatique européen !

Comment un système aussi bancal pourrait-il fonctionner ? Et comment a-t-on pu accepter de créer un Service diplomatique européen fort de 6 à 7.000 collaborateurs sans avoir auparavant défini une politique étrangère commune ? Ce n’est pas moi que le dit, mais Jacques Delors : le processus de décision communautaire « serait-il en voie de désintégration » ?

La confusion décisionnelle s’étend du haut en bas de la pyramide communautaire.

La complexité du traité de Lisbonne le rend illisible. Quasiment personne n’a observé un changement radical – une quasi-révolution – dans l’équilibre des pouvoirs entre les trois grandes Institutions. Avant le traité de Lisbonne le pouvoir d’exécution (en mots simples, la comitologie) appartient au Conseil qui le délègue à la Commission encadrée par des Comités d’experts nationaux. Avec le traité de Lisbonne le pouvoir d’exécution est confié à la Commission. C’est un changement considérable que les Etats-membres eux-mêmes n’avaient pas compris et qu’ils découvrent progressivement à leur grande fureur !

Avec le traité de Lisbonne la comitologie devient un abominable chaos avec des procédures multiples : l’ancien système continue pour l’acquis communautaire ; les actes législatifs proposés avant le traité de Lisbonne mais non adoptés, font l’objet d’un régime transitoire ; tandis que se met en place un nouveau système radicalement différent - mais non finalisé ! - faisant l’objet de négociations, d’approximations et de dérogations. Je défie quiconque d’expliquer clairement où nous en sommes et où l’on va en matière de comitologie réformée ! Ce chaos programmé met tout simplement l’ordre juridique européen en péril avec comme perspective d’innombrables plaintes auprès de la Cour de Justice.

L’Union européenne comme une pyramide posée sur sa pointe !

De l’avis général, le Parlement européen sort vainqueur du traité de Lisbonne. Certes, l’extension des compétences communautaires, son rôle budgétaire accru et l’inclusion de la Politique Agricole Commune dans la codécision lui confèrent un pouvoir renforcé. Mais, à mon avis, les deux vainqueurs de Lisbonne sont d’abord la Commission et ensuite les Etats-membres.

La Commission, car elle est la seule à maîtriser le nouveau dispositif dans son infinie complexité. Le Parlement s’illusionne en pensant qu’il contrôlera les pouvoirs d’exécution désormais délégués à la Commission. Quant aux Etats-membres, ils imposent tout à la fois des leaders faibles de type Barroso-Ashton-Van Rompuy, s’opposent à l’émergence d’un Parlement fort (voir la guerre budgétaire pour l’exercice 2011) et se tournent vers eux-mêmes pour privilégier l’intérêt national à l’intérêt communautaire.

Mais le plus grave est que le pouvoir renforcé de la Commission induit par le traité de Lisbonne ne s’applique pas au Collège des Commissaires trop nombreux, trop individualiste, trop tourné vers les capitales, mais au niveau bureaucratique, à celui des fonctionnaires de base, des desk-officers. Ceux-ci rédigent désormais des projets de règlements techniques dont l’adoption relèvera de la seule Commission au profit de qui le Conseil des Ministres - sans même s’en rendre compte – a abandonné son pouvoir sur les actes d’exécution.

Sachant que l’Union européenne adopte chaque année 50 règlements en codécision et 2 500 règlements d’exécution, on comprend que le pouvoir a glissé du politique vers le bureaucratique, du stratégique vers le réglementaire. Ainsi, l’Union fonctionne-t-elle comme une pyramide à l’envers car posée non sur sa base, mais sur sa pointe. Avec tous les risques de basculement récemment évoqués par le Président du Conseil européen en personne.

(*) Président de European Training Institute