À quoi ressemblera la future politique de cohésion de l’UE ? S’adressera-t-elle à toutes les régions ou ne s’intéressera-t-elle qu’aux plus démunies ? Pourrait-elle même ne plus concerner que les États les plus pauvres, comme certains le demandent (lire article sur la position des États membres en page 9) ?Début de réponse dans pas longtemps, avec un rapport attendu courant de ce mois sur la révision budgétaire de l’UE, qui donnera déjà une idée de l’ampleur, des critères et des bénéficiaires potentiels auxquels pense la Commission européenne. Et plus de précisions au mois de novembre, avec le 5e rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale dans l’UE, qui dressera les grandes orientations de cette future politique. Le rapport est déjà prêt (Europolitique N° 4050): seules les conclusions politiques pourraient encore être ajustées suivant la position de la Commission sur la révision budgétaire. Les textes législatifs à proprement parler arriveront à la fin du premier semestre 2011, dans la foulée de la proposition relative au prochain cadre financier de l’UE.

Les derniers ajustements dans le rapport sur la cohésion économique et sociale dépendent donc de la révision budgétaire. Normal : indépendamment des besoins, ce que sera cette politique est évidemment intimement lié à ce que sera le budget de l’UE. Politique pour tous, politique pour quelques-uns, sort des régions en transition, tout dépend du budget. Fin 2009 - ce n’est pas loin -, un document non officiel des services de la Commission sur la réforme générale du budget de l’UE créait l’émoi parmi les régions. Le texte plaidait clairement pour une réorientation des priorités de dépenses qui passerait par une renationalisation de la politique de cohésion - concentration des ressources sur les États les plus en retard - et pour une approche sectorielle des défis. La volée de critiques qu’il a déclenchée semble avoir fait opérer une marche arrière à l’exécutif européen et les derniers propos de José Manuel Barroso, président de la Commission, et de Janusz Lewandowski, commissaire au Budget, semblent augurer d’une vision des choses moins radicale (lire article page 13).

« Un des mérites de la sortie de ce papier est d’avoir permis de comprendre la difficulté de ces propositions », admet-on au cabinet du commissaire à la Politique régionale, Johannes Hahn. Mais inutile de rêver : quelle que soit la manière dont la Commission présentera les choses, les États, eux, ou plutôt une bonne partie d’entre eux, aborderont l’exercice de la révision budgétaire avec en tête l’idée de réduire drastiquement les dépenses. Premier poste budgétaire de l’UE - avec 347 milliards d’euros pour la période 2007-2013 -, la politique de cohésion peut trembler ⁽¹⁾.

Argument massue : la crise, même si cela énerve les régions. « Nous disons qu’à cause de ce contexte économique, la politique de cohésion est justement nécessaire », dit Eleni Marianou, la secrétaire générale de la Conférence des Régions Périphériques Maritimes d’Europe (CRPM). Parce que c’est une politique qui vise le développement économique, c’est LE moyen dont on dispose pour faire sortir l’Europe et les régions de la crise. Il faut remettre les pendules à l’heure parce que j’ai l’impression qu’on ne voit que les dépenses, mais sans trop penser à quoi elles servent. Pour nous, il est fondamental de dire qu’à cause de cette conjoncture, qu’à cause de ce contexte de crise mondiale, il nous faut cette politique de cohésion. Il faut arrêter de considérer ces investissements seulement comme des dépenses à comprimer ».

TERRITOIRES CONTRE SECTEURS

Les deux sont bien sûr liés, mais au-delà de l’ampleur du budget, c’est sa structure même qui inquiète. Même si la révision budgétaire en préparation sera moins radicale que le document de fin 2009, la Commission semble en plein débat idéologique sur la place à réserver aux politiques sectorielles et aux politiques territoriales. Ici encore, les régions s’insurgent. « Le point de départ doit être le territoire, ses besoins et les défis auquel il doit faire face et non pas un secteur », dit Frédéric Vallier, le secrétaire général du Conseil des Communes et Régions d’Europe (CCRE). Jean-Charles Leygues, ancien directeur général adjoint de la DG Regio, qui avait guidé la précédente réforme des Fonds structurels, ne pense pas autre chose. Le 3 juin dernier au Parlement européen, il a mis en garde. Son argument : les chiffres. « Les données Eurostat montrent que 55 % des régions de l’UE ont un PIB inférieur à la moyenne communautaire. Parmi les régions légèrement au-dessus, plus du tiers se situe dans la fourchette des 100-150 % de la moyenne. Une extrême minorité - 15 régions sur 271 - est en situation de vraie compétitivité ». Et le territoire européen pâtit de la comparaison avec ses « concurrents ». « Les écarts de développement vont de 1 à 8 entre les régions de l’UE, contre 1 à 2,5 aux États-Unis et 1 à 2 au Japon ».Bref, les problèmes doivent être appréhendés au départ des territoires. « Une politique de sectoralisation aurait encore pour conséquence de renforcer les secteurs économiques les plus compétitifs et d’augmenter les disparités régionales ».

Reste qu’il faudra convaincre, car si la question revient à chaque révision budgétaire, elle n’a jamais semblé aussi prégnante qu’aujourd’hui. Témoins les réflexions en cours concernant l’avenir du Fonds social européen (lire article en page 20) et des fonds « transports », dont il n’est pas exclu qu’ils « sortent » de la politique de cohésion. Emballée dans l’argument de la « visibilité » des investissements, cette perspective fait peur aux régions. Michèle Sabban, la présidente de l’Assemblée des Régions d’Europe (ARE) : « La séparation envisagée entre le FSE et le reste des Fonds structurels présenterait le risque d’aggraver un manque de coordination déjà criant et de mettre à mal les synergies qui existent avec le FEDER. Les politiques sectorielles, plus vendables en matière de communication car plus faciles à expliquer, ne sont pas la solution au développement des régions d’Europe, elles n’en sont qu’un complément ».Mais que cela plaise ou non aux régions, le débat est en cours. Et parmi leurs alliés traditionnels - les députés européens - tous n’y sont pas hostiles.

LE COMMENT - LES GRANDS PRINCIPES

Au-delà du pour qui, il y a le comment, la manière dont la future politique de cohésion sera mise en œuvre et s’organisera sur le terrain. On touche ici aux grands principes qui figureront dans les propositions réglementaires que la Commission présentera en 2011. Petit aperçu des points dont on parlera au cours des prochains mois.

D’abord, cette politique, c’est sûr, sera davantage axée sur les résultats. C’est le seul moyen de sortir une fois pour toutes du débat sur sa valeur ajoutée. Mais si tout le monde est d’accord sur le principe - Commission, États, régions - ce qu’il implique concrètement annonce des débats houleux. Objectifs « contractualisés », indicateurs de performance, monitorage, conditionnalité : il va falloir entrer dans des discussions que beaucoup d’États membres ont refusées jusqu’ici. Et que beaucoup de régions appréhendent également. La question de la gouvernance sera clairement un enjeu majeur des réformes à venir, plus difficile sans doute qu’il ne l’a jamais été (lire article page 22). Si elles ne sont pas opposées par principe à une conditionnalité renforcée de la politique de cohésion, les régions ont par contre déjà réagi à l’idée d’une conditionnalité des aides liée au respect du Pacte de stabilité, émise par la Commission fin 2009. « Nous refusons totalement la proposition de la Commission de suspendre l’octroi de fonds structurels pour les États dont le déficit serait jugé excessif. Cela ferait de la politique de cohésion la seule politique de l’UE dans laquelle des sanctions pourraient être appliquées à des autorités qui n’en sont pas responsables. De plus, cette suspension affecterait de manière injuste les autorités locales et régionales, qui peuvent être performantes, même dans un État déficitaire. Cette proposition aurait un caractère discriminatoire, étant donnée la répartition inégale des ressources des Fonds structurels et de cohésion entre les États membres. Cela pourrait conduire à dénaturer la politique de cohésion », s’est insurgée Mercedes Bresso.

Principe clé de la politique de cohésion, la règle du dégagement d’office (N+2 - les États perdent les fonds octroyés à un programme s’ils ne sont pas dépensés dans les deux ans) sera également reliftée (lire en page 23). La crise, qui a mis a mal les budgets nationaux/régionaux et donc la capacité de cofinancer les programmes, a donné plus de poids à la voix de ceux qui plaident pour une plus grande flexibilité de ce principe de bonne discipline financière. Mais on ne le verra pas disparaître : « N’oublions jamais que dans la période 1994-1999, quand ce système n’existait pas encore, l’on se retrouvait après dix ans avec des milliards et des milliards de reste à liquider [argent non encore dépensé, N.D.L.R.]. Donc, on peut critiquer N+2 mais il a une fonction importante », rappelle Nicola De Michelis, le chef de cabinet adjoint de Johannes Hahn.

Et puis, il faudra clarifier les relations avec la stratégie Europe 2020, successeur de la stratégie de Lisbonne. Encore une fois, rien à redire sur le principe : tout le monde, régions y compris, est d’accord pour reconnaître que la politique de cohésion doit soutenir les grandes priorités de la stratégie. Pour certains, ne fût-ce, ne l’oublions pas, que parce qu’il s’agit là d’un argument essentiel pour justifier une politique de cohésion qui continue à s’adresser à toutes les régions de l’UE. Mais tout semble être dans l’équilibre à trouver avec ce qui reste, jusqu’ici, la mission première de la politique de cohésion : réduire les disparités entre les territoires. Les régions le disent, les députés européens aussi d’ailleurs : la politique de cohésion doit demeurer une « politique indépendante ». Mais y a-t-il contradiction entre les deux approches ? Danuta Hübner, la présidente de la commission du développement régional du Parlement européen, ne le pense pas. « C’est même le contraire », estime-t-elle. En centrant les investissements sur les priorités de UE 2020, « on modernise la politique de cohésion, on l’utilise pour investir dans ce qui fait la compétitivité et crée des emplois ».

Quoi qu’il en soit, les régions redoutent qu’un accent trop fortement mis sur la stratégie UE2020 favorise les investissements dans les territoires centraux de l’UE, au détriment des périphéries. Leur message est qu’il faut prévoir d’autres outils pour financer UE2020. Certains doutes demeurent ainsi quant aux bienfaits du « earmarking », l’obligation faite aux États, dans les règlements Fonds structurels, d’investir un certain pourcentage de l’argent reçu dans des projets qui soutiennent l’ancienne stratégie de Lisbonne. En témoigne l’avis du Comité des Régions sur la future politique de cohésion, adopté en avril 2010, qui se pose la question de savoir si le fléchage des fonds sur base des objectifs de la stratégie a eu un impact sur la cohésion. Pour Frédéric Vallier (CCRE), le vrai problème réside dans le mode de définition de la stratégie. « On demande aux collectivités locales et régionales d’appliquer des politiques relevant du « earmarking » sans avoir leur mot à dire sur la conception desdites politiques. Nos associations nationales de collectivités ont eu des expériences différentes avec le « earmarking » mais un certain nombre d’entre elles ont constaté que cela pouvait parfois poser de réels problèmes et limiter la flexibilité ». Pour ou contre, une réflexion est en tout cas engagée au sein de la Commission sur l’avenir de ce mécanisme.

Il faut désormais vivre aussi avec le concept de «  cohésion territoriale » introduit dans le Traité de Lisbonne. Peut-être aurait-il fallu lui accoler des critères précis pour savoir ce qu’il implique au niveau de la politique de cohésion et du type d’action à soutenir, mais la Commission s’est toujours refusée à faire. Les régions, elles, s’entendent au moins pour dire que c’est là un argument juridique - puisque dans le Traité - contre une renationalisation de la politique de cohésion et ou une sectoralisation des interventions.

Mais concrètement, comment la Commission peut-elle traduire ce concept dans ses propositions ? C’est au niveau des échelles d’intervention que cela pourrait se jouer. D’abord, la cohésion territoriale « pourrait se traduire par une implication plus importante du niveau sous-régional dans la définition et dans la mise en œuvre de la politique », explique Nicola De Michelis. L’idée d’un volet urbain un peu plus fort qu’aujourd’hui semble donc faire son chemin. Les députés la soutiennent. Pour Eurocities, l’association qui représente les villes, des priorités urbaines obligatoires devraient d’ailleurs se retrouver dans les programmes des États. Et, dit-elle, « les principales villes dans une région ou un espace fonctionnel devraient être impliquées directement dans la définition de ces priorités et dans la détermination du bon niveau d’intervention ». Et cela aussi est spécifique à la discussion sur la cohésion territoriale : l’idée qu’il ne faut pas réduire les interventions dans le domaine du développement économique et social à des unités administratives (les « NUTS » dans le jargon) prédéfinies. Certes la région resterait au cœur de cette politique, mais la Commission étudie la possibilité de laisser se construire des programmes à d’autres échelles. « On peut mettre ensemble plusieurs régions, plusieurs villes, ou même des bassins d’emplois, des bassins montagneux, fluviaux, etc. C’est l’idée de territoire fonctionnel », explique Nicola De Michelis.Le commissaire Johannes Hahn, dans la tribune publiée dans ce numéro, ne dit pas autre chose : « Nous réfléchissons aux échelles d’intervention territoriale les plus appropriées pour l’avenir ». Un débat sur lequel se greffent les réflexions sur les macrostratégies (articles en pages 24-26) et le renforcement de l’objectif de coopération territoriale.

« Une extrême minorité - 15 régions sur 271 - est en situation de vraie compétitivité »

Un cadre financier à dix ans ?

Allongement des périodes de programmation en vue ? Le prochain cadre financier de l’UE sera en tout cas peut-être élaboré sur dix ans - au lieu des sept ans actuels - assorti d’une possibilité de révision après cinq ans. José Manuel Barroso, le président de la Commission européenne, en a clairement évoqué la possibilité tout récemment. « Je souhaiterais que l’on envisage un cadre budgétaire à 10 ans, assorti d’un réexamen de la dimension financière après cinq ans – ce serait l’option ‘cinq plus cinq’Nous disposerions ainsi d’une planification à plus long terme, plus clairement reliée à la durée des mandats de nos deux institutions », a-t-il dit à l’occasion de son discours sur l’état de l’Union, le 7 septembre au Parlement européen. L’idée ravirait le Comité des Régions. Mercedes Bresso, sa présidente, a salué la référence à « une des revendications essentielles du Comité ». « Le Comité a longtemps plaidé pour un tel système qui permettra aux institutions européennes d’avoir une plus grande flexibilité pour établir le budget de l’UE et les priorités politiques ». La présidente du CdR estime que la révision des dépenses, à mi-parcours, devrait aller jusque 25 % du budget total. Applaudissement aussi de Danuta Hübner, ancienne commissaire à la politique régionale et présidente de la commission du développement régional du Parlement européen. « Pour la politique de cohésion, c’est la seule manière de faire »,estime-t-elle . « La révision à mi-parcours augmentera la flexibilité de cette politique ».

Attention au calendrier

Les nouvelles propositions législatives sont annoncées, dans la meilleure des hypothèses, pour le premier semestre 2011. Donc, au niveau du calendrier, on est exactement dans la même situation qu’en 2004, où les propositions de la Commission avaient été présentées deux ans et demi avant le début de la nouvelle période de programmation. Souvenons-nous : pour être prêt à temps et permettre aux États/régions de déployer leurs programmes sur le terrain le plus rapidement possible - ce qui n’a d’ailleurs pas été possible -, il avait fallu s’adonner à un véritable marathon les derniers mois précédents la nouvelle période de programmation. Or, la procédure sera encore compliquée cette fois-ci par le fait que le Traité de Lisbonne plonge la politique de cohésion dans un nouveau cadre législatif, celui de la codécision, donc avec une procédure d’adoption plus longue, à deux lectures (inutile de rêver à un accord en première lecture). Compte tenu, en plus, que des sujets plus difficiles que jamais agiteront les discussions - les indicateurs de performances, les résultats, la conditionnalité, etc. - il ne faut pas se voiler la face : le calendrier risque d’être un vrai problème.

⁽¹⁾ La revendication d’une politique de cohésion pour tous les territoires sera abordée lors de ces Open Days dans un séminaire organisé par le consortium Atlantic Alliance (Andalousie, Basse-Normandie, Bretagne, Galice, régions irlandaises, Pays Basque, Pays de Galles, Portugal et South West UK) dont l’objectif est de dresser la liste des arguments en faveur de cette revendication. Le 6 octobre, 11 h 15-13 h 00, Fundacion Galicia Europa.