Tirant les leçons des crises que l’Union européenne a connues 2006/2007 et en 2009, la Commission européenne entend remplacer la directive de 2004 sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel ⁽¹⁾ par un nouveau règlement. Quel que soit le texte qui sortira de la codécision Parlement/Conseil - la Commission a quelque peu raboté ses propositions initiales – l’Union devrait en principe renforcer sa coordination en cas de crise dans le secteur du gaz. Mais tout ne sera sans doute pas réglé. Les responsables du secteur à la Commission rappellent qu’il a fallu vingt ans pour régler l’épineuse question des droits d’aviation avec la Russie. Parvenir à une solution satisfaisante dans les relations de l’Europe avec son plus gros fournisseur de gaz risque aussi de prendre des décennies.

« La Russie va aussi réaliser que nous abandonnons la dimension nationale », note un fonctionnaire de la DG TREN. « La réalité, c’est le marché de l’UE. C’est cela le changement en cours ». Mais la question majeure qui se pose aux responsables politiques européens est de voir pourquoi les Vingt-sept continuent d’être affectés par les différends entre la Russie et l’Ukraine. Les pays européens, à la différence des anciennes républiques de l’Union soviétique comme l’Ukraine et le Belarus, ont toujours importé leur gaz aux prix normaux du marché et les contrats incluent le paiement du transit par l’Ukraine. L’industrie et les gouvernements européens veulent donc éviter une situation où ils paieraient en quelque sorte deux fois le gaz, s’ils étaient aussi obligés de garantir le paiement, par les Ukrainiens, pour le transit du gaz russe.

DIFFICULTÉS CONJONCTURELLES EN UKRAINE

Pour la Commission, les actuelles difficultés de paiement (à la Russie) rencontrées par l’Ukraine pourraient être une exception. L’année 2009 est la première dans laquelle Naftogaz, et non plus les entreprises intermédiaires, est entièrement responsable de l’achat et du transit de gaz pour ses partenaires européens. Le gaz stocké et en transit n’est plus acheté par les sociétés intermédiaires. Mais l’Ukraine a elle-même de gros problèmes budgétaires en raison de la crise financière. Pas moins de 80 % des exportations de gaz russe vers l’UE transitent par l’Ukraine et la société Naftogaz (qui appartient à l’Etat) est responsable du transit à la frontière de l’UE et a eu du mal à remplir son nouveau rôle. Cette société verticalement intégrée est également dans la position peu enviable d’avoir aussi à fournir aux ménages et aux institutions et services publics du gaz naturel à des prix plus bas fixés par l’État ukrainien. Et nombre de clients ukrainiens, ménages ou institutions, sont souvent de mauvais payeurs.

L’accord, qui a mis fin au différend de janvier 2009, est valable de 2009 à 2019. Il prévoit pour l’Ukraine un tarif privilégié de 1,7 dollar pour faire transiter 1000 mètres cubes de gaz par 100 km. Au 1er janvier 2010, ce tarif se fondera sur les prix du marché. Le gaz fourni à l’Ukraine pour les clients ukrainiens, est facturé à un tarif de 20 % inférieur à la formule standard de prix en Europe. Au 1er janvier 2010, Gazprom facturera aussi à l’Ukraine selon un prix du marché européen sans réduction.

Vu ses contraintes structurelles, Naftogaz se plaint désormais de ne pas disposer de fonds suffisants pour remplir ses installations de stockage, et demande à cette fin un prêt de 4,2 milliards de dollars (pour financer l’achat de 19,5 milliards de m3 supplémentaires de gaz à stocker). Ayant payé la facture du gaz livré le mois précédent, Naftogaz a à nouveau prévenu, début juillet, qu’un paiement intégral et dans les délais était critique du point de vue de la garantie de la sécurité énergétique de l’Ukraine et de la stabilité du transit de gaz vers les pays de l’Union européenne. Si la compagnie ukrainienne ne payait pas à temps, le contrat permet à Gazprom de réclamer des paiements anticipés pour le gaz naturel.

UN CHANGEMENT MAJEUR AU NIVEAU DES INFRASTRUCTURES

Par rapport à la directive de 2004, le nouveau règlement proposé par la Commission en matière de sécurité d’approvisionnement en gaz présente des avantages certains (lire article séparé). Avant tout, il devrait définir une norme nouvelle pour calculer l’état de préparation - l’indicateur N-1, qui décrit la capacité d’une infrastructure de fournir du gaz pour une demande maximale à une région donnée en cas de rupture de l’infrastructure principale. La réponse de l’UE devrait être accélérée, la Commission étant certaine d’obtenir de nouvelles compétences, notamment celle de déclarer une crise, et d’y réagir via le groupe de coordination pour le gaz, qui serait par ailleurs renforcé.

Le changement majeur qu’apporte le règlement se situe au niveau des infrastructures. Il plaide pour des capacités de flux renversé à tous les interconnecteurs intracommunautaires. Un bon exemple est la Slovaquie qui, avec la Bulgarie, a été le plus touchée par la crise de janvier 2009. Ce n’est que lorsque la rupture touchait à sa fin que le pays a pu utiliser les flux inversés de République tchèque. En faisant de ces flux inversés une capacité permanente, la Slovaquie peut désormais se raccorder aux livraisons de gaz via GDF Suez et E.ON Ruhrgas. Le règlement généralise cette obligation.

La Slovaquie est aussi un bon exemple de la nécessité de se préparer. Ses installations de stockage de gaz sont pleines et le Premier ministre créé un groupe de crise. De par le nouveau règlement de la Commission, les autorités compétentes devront élaborer des plans d’urgence à soumettre à la Commission. Certains devront investir davantage dans des projets d’infrastructure, surtout la Bulgarie qui devra relier son réseau national de gaz à celui de Grèce, de Roumanie et de Turquie. Quelles incitations à relier les réseaux seront acceptées par les Etats membres lorsqu’ils négocieront le nouveau règlement ?

Utiliser la capacité de stockage d’autres pays risque d’être un autre obstacle à surmonter. Comme l’indique un document non officiel français sur le règlement, « la solidarité européenne n’est possible que si chaque Etat membre prend sa part de responsabilité collective pour la sécurité énergétique ». Les Hongrois craignent ainsi que leurs efforts pour se doter d’une capacité de stockage de gaz ne soient pas reconnus si ceux qui font cavalier seul obtiennent, via le règlement, des garanties indues.

Lenteur dans le dossier du prêt à l’Ukraine

La Commission compte convoquer une deuxième réunion avant la fin juillet, sur la possibilité d’un prêt à l’Ukraine, avec des responsables des institutions financières internationales et des représentants russes et ukrainiens. La première réunion avait regroupé, le 29 juin, des experts du Fonds monétaire international, de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, la Banque mondiale et la Banque européenne d’investissement.  La déclaration publiée par la Commission indique que cette réunion s’inscrit dans un « processus de négociation plus long ». La Commission souligne aussi la nécessité de reconnaître la spécificité de la demande ukrainienne de 4,2 milliards de dollars. Côté européen, l’on se soucie du financement de l’achat de 19,5 milliards de mètres cubes supplémentaires de gaz destiné au stockage. Le calendrier d’un éventuel prêt à l’Ukraine reste flou. Vu le manque de transparence, le Fonds monétaire international lui-même n’a donné qu’un aval provisoire pour une tranche de 3,3 milliards de dollars de son prêt de sauvetage au pays.

⁽¹⁾ Directive 2004/67/CE