Les législateurs européens et américains ont consacré une bonne partie de l’année écoulée à revoir la manière dont leurs systèmes financiers sont réglementés. L’idée est de créer des cadres qui empêchent que se reproduise le scénario du quasi-effondrement du secteur des finances à l’automne 2008. Cet épisode traumatisant a plongé le monde dans une récession dans laquelle il se débat toujours actuellement. Une multitude de réformes est à l’étude. Europolitique a choisi d’en approfondir trois, majeures : la supervision globale, les fonds spéculatifs de type hedge funds, et les normes comptables. Qui est derrière le processus de réforme, quel est le rythme de progression des propositions, et quels sont leurs points communs sur le fond ?

Pour ce qui est de combler les lacunes réglementaires que la crise a révélées au grand jour, l’Union européenne a plus qu’une longueur d’avance sur les États-Unis. Alors qu’une douzaine de propositions passent actuellement par le labyrinthe législatif européen (voir tableau), la première mesure d’importance outre-Atlantique était un Livre blanc que le gouvernement Obama a présenté le 17 juin. Si l’Europe a réagi avant, c’est que la crise financière a éclaté alors que le président Bush était sur le départ, lui qui a résisté jusqu’à la fin aux pressions internationales l’incitant à réglementer. La Commission européenne a voulu mettre fin à la culture du laisser-faire chère au commissaire Charlie McCreevy (Marché intérieur). Il lui a été reproché d’avoir propagé ce libéralisme à tout crin au détriment du système financier.

Autre différence, les États-Unis ont concentré leurs efforts, fin 2008 et début 2009, sur l’adoption de mesures de relance économique. M.Obama a donné son feu vert, en février, à un paquet de 787 milliards de dollars. En Europe, la relance relève plus du national, ce qui laisse les coudées franches aux institutions européennes pour réformer le secteur financier. Washington a quelque peu rattrapé son retard avec le Livre blanc d’Obama, mais il est fort probable que l’Europe aura gardé son avance en matière de réformes réglementaires d’ici la réunion du G20, le 24 septembre à Pittsburgh.

1. La supervision

NOUVELLE SUPERVISION À L’EUROPÉENNE

La Commission a ébauché, le 27 mai, une nouvelle structure de supervision à deux piliers (COM(2009) 252), qui repose en grande partie sur le rapport du 25 février de l’architecte de l’Union monétaire européenne, Jacques de Larosière. Elle consiste en un Conseil européen du risque systémique (CERS) au pouvoir non contraignant de suivre l’évolution macro-économique, et trois autorités européennes de surveillance (AES) qui travailleront avec les régulateurs nationaux dans trois secteurs : la banque, l’assurance, les valeurs mobilières.

Composé des représentants des 27 banques centrales, des nouvelles autorités européennes, de la Banque centrale européenne, et de la Commission, le CERS regroupera 60 organisations et se réunira tous les trimestres. Il transmettra ses avertissements, lorsqu’il pressentira un risque, au Conseil EcoFin ou aux AES. Il exercera son « autorité morale » en invitant les pays à réagir au risque ou, à défaut, à s’expliquer. Le Royaume-Uni voit d’un mauvais oeil la nomination du président de la BCE à la tête du CERS et a obtenu une concession du Conseil : que le patron du CERS soit nommé par le conseil général de la BCE.

Les trois autorités de surveillance, comprenant les 27 régulateurs nationaux, se réuniront plus souvent que le CERS, disposeront d’un budget propre (de sources européennes et nationales) et seront chapeautées par un comité directeur. Elles pourront « dénoncer » à la Commission les États pris en défaut et pourront surveiller de manière approfondie les agences de notation du crédit.

S’agissant des compétences des AES, le Royaume-Uni a obtenu une disposition ( Europolitique n°3769) prévoyant que la «médiation non contraignante» (qui autorise l’intervention des organismes dans des litiges entre banques transfrontalières) ne pourra pas aboutir à une décision obligeant les États membres à puiser dans les budgets nationaux.

D’autres pays, dont la Pologne, souhaitent que soit précisé si le pays d’accueil ou le pays d’origine doit se charger du sauvetage des banques (partage de la charge). Les Socialistes et le groupe ADLE au Parlement vont plus loin en exigeant un régulateur européen, par crainte que les propositions soient trop bureaucratiques.

Malgré ces divergences de vues, les chefs d’État et de gouvernement ont appuyé le projet lors du Conseil européen du 19 juin. Selon des diplomates français, la présentation, deux jours auparavant, du Livre blanc de Barack Obama, n’est pas étrangère à ce ralliement.

SUPERVISION À L’AMÉRICAINE

Ce Livre blanc préconise la création d’un Conseil de surveillance du risque systémique macro-économique - le  Financial Services Oversight Board - que présiderait le secrétaire américain au Trésor. Pour la partie micro-économique, un office du superviseur national des banques ( Office of national bank supervisor) réunirait les différents offices chargés de surveiller les banques et les autres institutions de dépôts. La Réserve fédérale (la banque centrale américaine) aurait des pouvoirs accrus en matière de supervision des marchés de valeurs mobilières. Un Office of National Insuranceserait créé pour représenter le secteur américain de l’assurance sur la scène internationale. Cette initiative comblerait un fossé puisque l’assurance ne relève pas du niveau fédéral aux États-Unis. Enfin, une agence de protection financière du consommateur verrait le jour. Autant de projets qui rappellent ceux que propose la Commission européenne pour l’UE.

Mais le Livre blanc du président Obama souffre d’un handicap : le président américain ne peut faire de propositions législatives car la Constitution américaine confère cette compétence exclusivement au Congrès. Or ce dossier ne figure plus parmi les priorités du Capitole depuis que la situation des banques américaines s’est améliorée, fin 2008. Le Parti démocrate, majoritaire, a mis la priorité sur la réforme du secteur de la santé et sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre. La réforme du secteur financier risque donc de ne pas avoir lieu. Car 2010 sera à nouveau, pour le Congrès, une année électorale – donc pauvre en concrétisations législatives. Seules des initiatives à portée de l’électeur ordinaire pourraient passer, mais certainement pas des dossiers techniques. Dans ce contexte, le président démocrate de la commission des services financiers de la Chambre des représentants, Barney Frank, a attiré l’attention sur le dossier de l’agence de protection financière du consommateur.

De son côté, la Commission européenne présentera ses propres propositions législatives, le 23 septembre, et si tout se déroule sans accroc, elle nourrit l’espoir de faire passer en codécision les nouvelles structures pour qu’elles soient en place en 2010.

2. Les fonds spéculatifs

La proposition de directive européenne sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs (COM(2009)207) est vivement critiquée par le secteur qui met en garde contre le risque d’exode massif des investisseurs hors de l’UE. Présenté le 29 avril, le texte vise essentiellement à réglementer les fonds basés en Europe via leurs gestionnaires, en soumettant ces derniers, mais pas les fonds à proprement parler, à l’obligation de s’inscrire auprès d’une autorité nationale s’ils veulent opérer dans l’Union (voir tableau récapitulatif).

CRAINTE DU SECTEUR

En d’autres termes, tous les fonds spéculatifs (hedge funds) de plus de 100 millions d’euros et tous les fonds d’investissements privés d’au moins 500 millions d’euros qui ne recourent pas à l’effet de levier - ceux qui n’empruntent pas pour financer leurs investissements - devront se faire enregistrer dans l’État membre dans lequel ils sont basés et ils seront soumis aux obligations relatives à la publicité et aux capitaux ainsi qu’à une limitation des acquisitions par emprunts avec effet de levier. Si les gestionnaires de ces fonds sont approuvés, ils seront autorisés à vendre leurs produits sur le marché des vingt-sept États membres - un peu à l’instar des investissements OPCVM actuellement. Le secteur (Royaume-Uni en tête, où la plupart des fonds spéculatifs européens sont basés) redoute que les gestionnaires se sentent limités et décident de quitter l’Europe pour éviter la réglementation. Le secrétaire britannique au Trésor, Lord Myners, effectue actuellement une tournée « médiatique » dans douze capitales européennes pour tenter d’atténuer la mauvaise image qui ternit ces fonds. Si la Commission européenne ne tient pas le secteur concerné pour responsable de la crise financière, même le commissaire au Marché intérieur, Charlie McCreevy (peu favorable à une réglementation), a déclaré que le comportement risqué des gestionnaires représentait un danger pour la stabilité.

DIVERGENCES PARMI LES ÉTATS

La France, l’Allemagne et les eurodéputés de gauche partagent cet avis et demandent depuis longtemps une réglementation. Le leader du PSE, Poul Nyrup Rasmussen, a qualifié la proposition actuelle de « gruyère » car, selon lui, elle ne va pas assez loin. Il souhaite que la surveillance porte sur les fonds spéculatifs sans exception aucune, même pour les fonds de petite taille, plutôt que sur les gestionnaires.

Le Hedge Fund Standards Boarda déclaré récemment que la directive avait été élaborée à la va-vite, qu’elle était politisée à outrance et qu’elle ne tenait pas compte des recommandations du secteur. Il craint que les limites de l’effet de levier, notamment, n’étranglent les bénéfices des gestionnaires et ne limitent le choix des investisseurs.

La disposition relative au pays tiers (les fonds non européens seront soumis à la réglementation communautaire trois ans après l’entrée en vigueur de la directive) a été jugée protectionniste. Le Royaume-Uni, où sont basés les trois quarts des fonds spéculatifs européens, s’inquiète tout particulièrement de la modification de la réglementation. Dernièrement, Lord Myners s’est fait l’écho des craintes du secteur qui estime que la Chine, l’Inde ou le Moyen-Orient supplanteront Londres si l’UE «  frappe trop fort».

A la Commission européenne, des fonctionnaires estiment que la directive ne sera pas approuvée avant l’été 2010, ce qui veut dire qu’elle serait transposée en droit national en 2012 et que les gestionnaires des fonds non européens seraient tenus de respecter la directive à partir de 2015.

L’APPROCHE AMÉRICAINE

Par ailleurs, aucune législation spécifique sur les fonds spéculatifs ne devrait être votée par le Congrès américain. La US Securities and Exchange Commission(SEC), l’agence gouvernementale qui réglemente le marché des valeurs mobilières, pourrait adopter de nouvelles règles si elle le souhaitait, mais il ne semble pas que ce soit le cas. Le Livre blanc de M. Obama prévoit une surveillance renforcée des fonds spéculatifs en obligeant les gestionnaires de fonds dépassant un certain seuil à s’inscrire auprès de la SEC et à fournir des informations sur les fonds qu’ils dirigent. De plus, les fonds seront très certainement contrôlés par le futur Financial Services Oversight Board.

L’approche américaine des fonds spéculatifs semble donc prévoir une exigence accrue de transparence et de publicité et il semble y avoir peu de place pour une restriction des opérations, comme c’est le cas dans certains milieux européens. Le danger pour les gestionnaires de fonds spéculatifs américains réside dans le fait que l’UE va instaurer un régime strict qui pourrait les empêcher de faire des affaires en Europe (disposition relative au pays tiers). Pour éviter cela, la Commission européenne pourrait  instaurer le principe d’ « équivalence » entre les régimes américain et européen, ce qui permettrait aux gestionnaires de fonds spéculatifs américains d’opérer en Europe.

3. LES NORMES COMPTABLES

Un différend est né entre l’UE et l’IASB ( International Accounting Standards Board) à propos de la manière d’évaluer les actifs toxiques durant la crise. Il porte sur une norme de l’IASB relative à l’option de la juste valeur (IAS 39) : l’UE souligne que cela oblige les banques à évaluer leurs actifs à un prix inférieur à celui du marché.

L’IASB modifie progressivement l’IAS 39, mais le processus d’amendement ne sera pas achevé avant 2010. L’UE, qui maintient une exclusion par rapport à cette règle depuis 2004, exige que soit clarifiée l’option de la juste valeur avant que les entreprises ne publient leur bilan annuel 2009.

La France et l’Allemagne, qui ont écrit au commissaire Charlie McCreevy pour se plaindre de l’absence d’évolution (voir Europolitique3789), s’inquiètent de ce que les banques européennes soient désavantagées par rapport aux banques américaines, depuis que le FASB ( Financial Accounting Standards Board) a introduit, en avril, une règle qui autorise les entreprises américaines à reclasser les actifs toxiques dans leur bilan.

A l’origine du différend, le fait que le système américain d’adoption des normes comptables diffère considérablement du système européen. La législation européenne intègre les règles IASB en droit européen et ce depuis 2002, en vue d’harmoniser les marchés dans le cadre du plan d’action sur les services financiers. Alors que le Congrès américain ne le fait pas. Au contraire, c’est le FASB, instance indépendante créée et gérée par le secteur comptable, qui fixe les normes. Même si la SEC (US Securities and Exchange Commission) exerce une supervision, puisqu’elle réglemente le marché des valeurs mobilières, le gouvernement américain n’a en principe aucun contrôle sur le FASB et ne peut garantir que les normes soient fixées en dehors de toute ingérence politique. Dans la pratique, cependant, le FASB n’opère pas en dehors du système et il est très attentif aux dires du Congrès et de l’industrie ainsi qu’aux agissements de l’IASB.

Le FASB a été accusé de céder à la pression du Congrès en avril lorsqu’il a modifié les règles relatives à la reconnaissance des actifs toxiques. En passant du critère ‘intent and ability to hold’ à celui de ‘intent to sell’, le FASB a permis aux banques américaines en difficulté de relever le niveau de leurs fonds propres dans leur bilan. Les pays européens tels que la France et l’Allemagne se sont plaints de ce que l’UE n’avait pas suivi le mouvement. En Europe, d’aucuns craignent que le FASB ne s’éloigne de l’objectif qu’il avait dit poursuivre au départ, à savoir la convergence des normes américaines avec les normes IASB et par extension avec l’UE, d’ici 2014. Dans la pratique, même si le FASB veut travailler en étroite collaboration avec l’IASB, il est peu probable qu’il adopte simplement les règles IASB in extenso. Et, dans ce contexte, la création d’une norme comptable internationale unique pourrait s’avérer impossible.

La directive AIFM (Alternative Investment Fund Managers)

- couvre les gestionnaires de fonds alternatifs ou ayant la charge de portefeuilles non-OPCVM dont les actifs totalisent moins de 100 millions d’euros ; le seuil est de 500 millions d’euros pour les gestionnaires de fonds alternatifs ne recourant pas au levier ;

- les gestionnaires doivent s’enregistrer auprès des régulateurs de leur pays de résidence et respecter des exigences de capital minimum, de limites de levier et de communication d’informations aux autorités nationales ;

- les gestionnaires approuvés disposeront d’une «passeport» pour commercialiser leurs investissements dans les Vingt-sept ;

- trois ans après l’entrée en vigueur de la directive, les fonds non-UE devront être approuvés par des régulateurs européens avant de pouvoir opérer dans les Vingt-sept ;

- levier : limites individuelles établies via la comitologie et interdiction de levier possible dans des cas exceptionnels ;

- Capital exigé : 0,02% des fonds propres quand les valeurs en portefeuille dépassent 250 millions d’euros.