1. Les structures politiques, législatives et juridiques

Le Conseil des ministres de l’UE

Les ministres de la Défense se réunissent quatre fois par an : deux réunions par présidence (semestrielle), l’une informelle se tient généralement dans le pays de la présidence ; l’autre plus formelle a lieu à Bruxelles, avec les ministres des Affaires étrangères (en mai et novembre normalement). Il n’y a pas, en effet, de format officiel propre aux ministres de la Défense.

Ces réunions sont généralement l’occasion de faire un tour d’horizon des opérations en cours et de la mise en place des capacités (des moyens) européens en matière de Défense. La réunion est présidée par le Ministre du pays qui assure la présidence de l’UE. En général, elle est couplée avec une réunion – au niveau ministériel - du Comité directeur de l’Agence européenne de défense (AED), pour approuver formellement certaines décisions et le budget.

Le Parlement européen

Une sous-commission chargée de la défense et de la sécurité a été constituée au sein de la Commission des affaires étrangères du Parlement européen, présidée par le député allemand CDU/PPE, Karl Von Wogau. Au nom de la représentation démocratique, elle assure le suivi de la PESD, mène également différentes auditions des différents responsables et experts et publie des rapports sur tous les sujets de sécurité et de défense. Le pouvoir du Parlement européen est cependant réduit : il est simplement informé des opérations militaires. Une situation qui irrite les parlementaires, qui ont manifesté leur mécontentement dans une résolution votée le 23 octobre (sur l’opération en Somalie).

Le Parlement n’est cependant pas dépourvu de pouvoir. Il doit en effet être « consulté » sur l’orientation de la PESC. Et la présidence de l’Union doit « veiller à ce que les vues du Parlement européen soient dûment prises en considération ». Le Parlement a surtout le pouvoir de voter le budget « relations extérieures » de l’UE, qui finance les opérations civiles de la PESD. Ce qui peut être un levier important. Il a aussi le pouvoir de s’exprimer pleinement (en codécision) sur les directives ou décisions régissant le marché de défense.

A noter qu’il existe également une Assemblée parlementaire de l’Union pour l’Europe occidentale (UEO) — vestige de cette organisation qui s’est fondue dans l’UE — mais qui n’a pas qu’un pouvoir très limité (résolutions et rapports).

La Commission européenne

La Commission européenne n’a normalement pas de pouvoir d’initiative en matière de défense. Mais, par le biais de l’élaboration du budget européen, comme de plusieurs dispositifs économiques, comme l’instrument de stabilité, la politique de voisinage, elle est un acteur incontournable de la gestion de crises. Plusieurs unités suivent d’ailleurs toutes ces questions (défense, gestion de crise, stabilité) au sein de la Direction générale des relations extérieures (DG Relex). La Commission dispose aussi de deux outils d’intervention directs : l’aide humanitaire (gérée par l’office ECHO) – l’Union européenne est le premier pourvoyeur au monde d’aide humanitaire – et le mécanisme de coordination de la sécurité civile (MIC). Enfin, pour l’ouverture des marchés de défense, la Commission dispose de tout l’arsenal classique d’initiative législative et de contrôle du marché intérieur (procédure en manquement). Un rôle qui devrait être plus confirmé quand les deux directives (marchés publics et transferts de biens de défense) seront adoptées. Sujets suivis respectivement par la DG « marché intérieur » et la DG « entreprises », sous la houlette des commissaires Charlie Mc Creevy et Gûnther Verheugen.

La Cour de justice des CE

De la même façon que les institutions communautaires classiques, la Cour de justice n’a pas le pouvoir de contrôler directement les opérations militaires. Son président peut cependant être appelé à la rescousse, en cas de litige sur les nominations d’arbitres, chargés de régler à l’amiable, les dommages causés par les troupes de l’Union européenne dans un pays tiers (question traitée généralement dans les accords fixant le statut des troupes, Sofa).

La Cour a une pleine compétence en matière de marché intérieur, notamment pour contrôler l’usage que font les Etats membres de l’article 296 (réserve de sécurité nationale pour l’application des règles européennes).

2. Les structures administratives et militaires

Le secrétariat du Conseil

C’est la cheville administrative de préparation de toutes les décisions par le HR ou le COPS. Sujets traités au sein de la Direction générale des relations extérieures (DG E dirigée par le Britannique Robert Cooper), par deux directions spécifiques : les questions de défense à la DG E8 (dirigée par la Française Claude-France Arnoult), la gestion civile des crises à la DG E9 (dirigée par le Finlandais Mika-Markus Leinonen).

Le Comité militaire de l’UE (CMUE)

C’est le plus haut niveau militaire de l'UE. Y siègent les chefs d’Etat-major de chaque pays de l’UE (sauf le Danemark), ou plutôt leurs représentants militaires (RepMil). Il fournit au Comité politique et de sécurité (COPS) des recommandations et des avis sur les questions militaires aussi diverses que le concept de gestion des crises (document préalable au lancement d’une opération), l'estimation des coûts des opérations et des exercices, les relations militaires avec les pays candidats, les pays tiers et les organisations internationales. C’est là aussi que sont finalisés les différents concepts d’action militaire. Son président – un chef d’Etat-major – est désigné par ses pairs, pour une durée de trois ans. Le titulaire actuel est le général français Henri Bentegeat.

Créé lors sommet d'Helsinki les 10 et 11 décembre 1999, il a été formalisé par une décision du Conseil du 22 janvier 2001.

L'Etat-major de l'Union européenne (EMUE)

L'Etat-major de l'Union européenne (EMUE) est la source de l'expertise militaire de l'Union. Il a trois fonctions principales : l'alerte rapide, l'évaluation des situations et la planification stratégique pour les missions de l'Union européenne. Il est également chargé de mettre en oeuvre les politiques arrêtées et les décisions. A ce titre, il contribue en particulier au processus d'élaboration, d'évaluation et de réexamen des objectifs en termes de capacités militaires. L’Etat-major est dirigé un général britannique, David Leakey, depuis le 1 ^er mars 2007. Il comprend un effectif d’environ 200 personnes, la plupart détachées par les États membres.

La question de son renforcement pour en faire un centre de commandement apte à gérer les opérations militaires de l’UE est à l’ordre du jour. Mais il n’y a pas actuellement de consensus entre les Etats qui sont pour ce renforcement (France, Belgique et d'autres) et ceux qui sont réticents (Britanniques en tête, Tchèques également) car ils craignent que cela concurrence l’OTAN.

Le centre d’opération militaire (ou quartier général)

Situé au sein de l’Etat-major, le centre européen de commandement des Opérations (Eu OpsCentre) peut entamer la planification d’une opération civile ou militaire de l’UE dans les cinq jours suivant la décision du Conseil des Ministres. Il n’a jamais, pour l’instant, servi en tant que tel. Une cellule de veille fonctionne en revanche - 24 heures sur 24 - et pourrait servir d’embryon à ce quartier général d’opération (OHQ).

Cinq autres quartiers généraux (OHQ) existent dans les Etats membres et peuvent être activés sur accord du pays concerné : Paris Mont Valérien (France – activé pour l’opération Eufor Tchad), Potsdam (Allemagne – activé pour l’opération Eufor Congo), Northwood (Royaume-Uni – activé pour l’opération piraterie Somalie), Rome (Italie) et Larissa (Grèce). Il faut aussi citer le quartier-général de l’OTAN, au Shape (Mons – Belgique) qui est activé dans les opérations sous format « Berlin Plus » (Althéa en Bosnie-Herzégovine).

L’Etat-major civil de gestion de crise (CCPC)

De son vrai nom, Centre de planification et de conduite des opérations civiles (CPCC), il est en fait un véritable « Etat-major civil de crise ». Fort d’une soixantaine de personnes, il assure la gestion de toutes les missions civiles de l’UE. Le CPCC est dirigé par le Néerlandais Kees Klompenhouwer, nommé en mai 2008, qui est l’autorité hiérarchique de référence sur toutes les opérations civiles. Ainsi, tous les chefs de mission doivent en référer à lui. Il donne également « des instructions » au chef de mission, auquel il « fournit par ailleurs des conseils et un soutien technique ». Enfin, il a une « mission générale de veiller à la mise en oeuvre adéquate et effective des décisions du Conseil et du COPS.

Le Centre de situation (SITCEN)

Rattaché directement au Haut représentant, le Centre de situation de l'Union européenne (SITCEN) a pour objectif de fournir, 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, une capacité de renseignement, d'analyse et d'alerte. C’est en quelque sorte une « intelligence service » à l’européenne même si ses moyens propres sont limités. A partir d'informations, publiques ou secrètes, en provenance des Etats membres et des institutions européennes, il assure un suivi permanent de l'actualité et fournit des analyses ou des évaluations de moyen terme sur toute question géographique ou thématique ayant un retentissement au niveau européen. Il est dirigé par le Britannique William Shapcott.

3. Les agences de l’UE

L’Agence européenne de Défense (Bruxelles)

Créée par anticipation à la Constitution européenne, en juillet 2004, l’Agence européenne de Défense est une des créations les plus récentes de la PESD. Sa fonction est de faire le lien entre les opérations et l’industrie. Il s’agit ainsi d'optimiser les aspects technologiques et industriels des politiques nationales industrielles de défense afin de répondre plus efficacement aux besoins européens. L’agence abrite également des "projets ad hoc", financés par les États membres, comme l’initiative franco-britannique en matière de modernisation des hélicoptères.

Son budget opérationnel est cependant assez réduit et annuel, ce qui empêche toute programmation à moyen terme pour avoir ainsi une vraie politique européenne de recherche et technologie de défense. L'AED (www.eda.eu) est dirigée par l’Allemand Alexander Weiss.

Le centre satellitaire de l'Union européenne (Torrejon)

Créé en 2001, le Centre satellitaire, situé à Torrejón de Ardoz (Espagne), a pris la relève du Centre satellitaire de l'UEO. Le Centre a ainsi fourni des images pour la mission des Nations unies en RDC (MONUC), l’opération militaire Eufor au Tchad. Un de ses experts a fait partie de la mission d’enquête des Nations unies sur les drones abattus en Géorgie (avant le déclenchement de la guerre). Le Centre  (www.eusc.europa.eu) est dirigé par l’Allemand Frank Rainer Asbeck.

L'institut d'études de sécurité de l'Union européenne (Paris)

L'institut d'études de sécurité de l'Union européenne (ISS) a succédé à partir de janvier 2002 à l'Institut d'études de sécurité de l'UEO. C’est un peu le centre de doctrine universitaire de la politique extérieure de l’UE. A son actif, des recherches et des analyses sur des zones géographiques stratégiques comme le Moyen-Orient, le Kosovo, l’Iraq, les relations avec la Russie ou les Etats-Unis ou les battlegroups. Etudes souvent publiées dans les « Cahiers de Chaillot ». L'ISS (www.iss-eu.org) est dirigé par le Portugais Álvaro de Vasconcelos.

Le Collège européen de sécurité et de défense (Bruxelles)

Opérationnel depuis le 1 _^er janvier 2006, le Collège européen de sécurité et de défense (CESD) a pour vocation de développer une culture commune de la PESD et des enjeux de sécurité entre les Etats membres, à travers des formations communes. Ces formations sur l'ensemble de la PESD sont destinées aux acteurs de haut niveau (diplomates, militaires). Le collège ne dispose cependant pas de structure propre (sièges, professeurs, salles). Il repose sur un réseau d'institutions européennes de formation dans le domaine de la sécurité et de la défense. La coordination est assurée par deux personnes au sein du Secrétariat général du Conseil (animation du réseau d'anciens, soutien administratif notamment). L’idée de renforcer le Collège pour lui donner davantage de moyens, comme un siège permanent, des salles de cours reste en discussion.

« Une lente montée en puissance »

Après l’échec de la Communauté européenne de Défense (CED), suite au rejet de la France en 1954, la politique étrangère est la grande absente des premières années de l’Europe et notamment du Traité de Rome (1957). Elle ne revient à l'ordre du jour que timidement en juin 1970. Les ministres des Affaires étrangères des Six proposent de développer la « Coopération Politique Européenne » (CPE). Cette coopération progresse lentement : augmentation des réunions, réseau européen d’information diplomatique (COREU), etc. Mais elle reste très informelle. Il faut l’Acte unique en 1986 et le Traité de Maastricht en 1992 pour disposer d’une base juridique et institutionnelle a minima.

Ce n’est pas suffisant… Et les conflits en Yougoslavie dans la première moitié des années 1990 le démontrent. L’échec des Européens est patent (en Croatie et Bosnie particulièrement). Il servira d’aiguillon pour toutes les réformes futures. En plein conflit, les ministres de l’UEO (Union pour l’Europe occidentale) définissent ainsi les contours de l’Europe de défense. Ce sont les « missions de Petersberg », entérinées dans le Traité d’Amsterdam (1997). Ce traité crée la fonction de Haut représentant pour coordonner la politique étrangère et de sécurité commune. Poste assuré depuis 1999 par l’ancien secrétaire général de l’OTAN, l'Espagnol Javier Solana.

C’est une initiative franco-britannique, à Saint-Malo (décembre 1998), qui lance vraiment l'Europe de la défense, en appelant à doter "l'Union d'une capacité autonome d'action, appuyée sur des forces militaires crédibles, avec les moyens de les utiliser". Ces objectifs sont repris par les 15 Chefs d’Etat et de gouvernement au Conseil européen de Cologne (juin 1999). Ils entérinent à Helsinki (décembre 1999) le format d’une Force européenne de réaction rapide, « capable de déployer jusqu'à 60.000 hommes en 60 jours ».

Le Traité de Nice (2000) ajoute des structures décisionnelles, comme le Comité politique et de sécurité (COPS) – formé des ambassadeurs « sécurité » de l’UE - et le Comité militaire de l'UE – formé des chefs d’Etat-major ou leurs représentants. La politique européenne de défense est déclarée opérationnelle au sommet de Laeken-Bruxelles (2001). Une stratégie européenne et de sécurité est définie (2003) dans un contexte de division européenne suite à l’intervention américaine en Irak. Un accord dit « Berlin Plus » est passé avec l’OTAN pour recourir à ses moyens lors d’une opération militaire (mars 2003). Et les premières opérations extérieures se déploient (Macédoine, Bosnie, Indonésie, Congo).

L’Agence européenne de Défense est créée (juillet 2004) avec la mission de développer les coopérations industrielles et renforcer les capacités des différentes Etats membres. Un Etat-major militaire de l’Union européenne est mis en place, doté en 2007 d’un centre d’opérations. Et un Etat-major de gestion de crises, le Centre de planification et de conduite des opérations civiles (CPCC), voit le jour en 2008.