Le secteur des transports est responsable de plus de 20 % des émissions de CO2 émises dans l’UE. C’est le transport routier qui se taille - et de loin - la part du lion mais la navigation et l’aviation civile sont à elles deux à l’origine de près de 30 % de ces émissions du secteur « transports » (le rail compte pour un peu plus d’un demi pourcent). Ces deux modes ont été exclus du Protocole de Kyoto, avec pour conséquence qu’ils ne sont pas légalement contraints de diminuer leurs émissions de CO2. Mais les choses pourraient changer à Copenhague. C’est en tout le souhait de l’Union européenne, qui s’est mise d’accord sur des objectifs de réduction à négocier en décembre : d’ici 2020, une réduction de 10 % des émissions de CO2 pour le secteur aérien par rapport à l’année de référence 2005, et une réduction de 20 % pour le transport maritime.

Pour les environnementalistes, ce ne serait que la fin d’un traitement de faveur pour ces deux industries à l’abri jusqu’ici d’objectifs de réduction contraignants. Ils saluent donc le principe, même s’ils dénoncent, au passage, le fait que ces deux secteurs seraient toujours autorisés à augmenter leurs émissions d’un tiers par rapport à 1990, alors que les autres secteurs devront les diminuer de 30 % sur la même période.

Certes, la part globale du transport maritime et aérien dans les émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial reste relativement modeste. On considère généralement que l’aviation contribue pour 2 % au total des émissions de CO2 dans le monde. Selon l’Organisation Maritime Internationale (OMI), la part du transport maritime serait, elle, d’un peu moins de 3 %. Mais le problème réside surtout dans la croissance constante et rapide du trafic. On prévoit par exemple un doublement du trafic aérien entre 2005 et 2020 - et donc des émissions qui l’accompagnent. Dans l’UE, entre 1990 et 2005, les émissions de CO2 produites par l’aviation ont augmenté de 87 %, alors que parallèlement les émissions totales de l’UE baissaient de plus de 5,5 %. Et selon l’OMI, sans politique appropriée, les émissions de CO2 des bateaux pourraient augmenter de 150 à 250 % d’ici 2050.

RÉDUIRE LE CO2 DE L’AVIATION

Quoi qu’il en soit, sentant venir le vent de Copenhague, l’industrie a pris les devants. Il y a quelques semaines, le secteur aérien s’est engagé à stabiliser ses émissions et à atteindre une croissance neutre en carbone à partir de 2020. Moins ambitieux, donc, que la position que défendra l’UE. Mais à voir dans le contexte d’un engagement plus global puisque l’industrie propose aussi d’améliorer l’efficacité énergétique du secteur de 1,5 % en moyenne tous les ans jusque 2020 et de réduire les émissions de CO2 de 50 % d’ici 2050 par rapport à 2005. Ces objectifs sont le fruit d’un accord du secteur aérien dans son ensemble : ils sont soutenus au niveau international par les compagnies aériennes, les aéroports, les services de navigation aérienne et l’industrie aérospatiale. Tous défendent l’idée que le secteur de l’aviation soit traité « globalement » (pas de quotas par pays mais une allocation globale pour le secteur) et que ce soit l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (OACI) qui définisse et gère la manière d’y arriver.

Le problème, c’est que l’OACI, composée de représentants de 190 Etats, a jusqu’ici été incapable de s’entendre sur un mécanisme mondial qui permettrait de rencontrer des objectifs de réduction des émissions de CO2. Qu’en sera-t-il dans le futur ? La pression qui accompagne le processus de Copenhague a forcé l’organisation à s’engager sur une amélioration de l’efficacité énergétique du secteur de 2 % par an en moyenne jusque 2020. Un objectif certes plus ambitieux que ce que prévoit l’industrie (1,5 %) mais qui, contrairement aux engagements de l’industrie, ne touche que l’amélioration du rendement du carburant et ne dit rien quant aux réductions nettes des émissions de carbone dans le futur. En clair, l’objectif avancé par l’OACI n’implique aucune obligation précise pour les Etats. Copenhague ou pas, aucun consensus n’a pu être dégagé sur cet aspect au sein de l’organisation.

Soyons clairs : ce que propose l’OACI à ce stade ne permettra pas de réduire la contribution absolue de l’aviation aux émissions de CO2. Certes, personne ne nie qu’une telle amélioration de l’efficacité énergétique nécessitera des investissements importants dans le développement technologique. Mais en se contentant uniquement de fixer des cibles de rendement du carburant, l’OACI accepte que les émissions de gaz à effet de serre attribuables à l’aviation continuent de croître, car il est prévu que la demande de transport aérien augmentera à un rythme plus élevé que l’augmentation de 2 % du rendement de carburant. L’OACI en est tout à fait consciente puisqu’elle s’engage à évaluer la possibilité d’objectifs plus ambitieux d’ici sa prochaine assemblée générale...en 2010, soit après Copenhague.

Quant à un éventuel mécanisme mondial d’échange des droits d’émission, on en est loin pour l’aviation. Ici non plus, l’OACI n’a pu dégager aucun consensus jusqu’à présent. L’UE, avec son ETS aviation, reste à l’avant-plan à cet égard. Et c’est bien ce qui ennuie les compagnies aériennes, qui préféreraient de loin un système où toutes les compagnies sont mises sur un pied d’égalité.

QUERELLES À L’OMI

Pour le transport maritime, l’UE veut défendre à Copenhague un objectif de réduction de CO2 de 20 % d’ici 2020. Irréaliste ? L’International Chamber of Shipping (ICS) - qui regroupe les associations d’armateurs de 33 pays (75 % de la flotte mondiale) estime que les développements technologiques et opérationnels devraient permettre de diminuer les émissions de la navigation, calculées en tonne/kilomètre, de 15 à 20 % d’ici 2020. Si l’OMI s’est déjà penchée sur une série de mesures techniques et opérationnelles qui pourraient diminuer les émissions de CO2 des navires, elle n’est pourtant jamais parvenue à s’entendre sur un objectif contraignant de réduction. Et comme à l’OACI, les débats sur un éventuel instrument de marché - type échange des droits d’émission - ont tourné court. Les derniers en date (juin 2009) ont montré un blocage persistant de la part de pays comme la Chine, l’Inde, le Brésil ou l’Arabie Saoudite, qui réclament des mécanismes différenciés pour les pays développés et moins développés. Les pays en développement objectent en effet que ce sont les pays les plus développés qui doivent fournir l’effort le plus important. Lesquels rétorquent que le principe des instruments de l’OMI repose précisément sur l’égalité de traitement.

Comme avec l’aérien, l’industrie et les Etats sont d’avis que c’est de toute façon l’OMI qui devra mettre en place et gérer le système permettant de respecter les objectifs de réduction contraignants qui seront éventuellement définis à Copenhague. Au sein de l’organisation, les blocages sur un mécanisme d’échange des droits d’émission ont fait naître d’autres discussions sur une taxe mondiale et un fonds « Shipping pour l’environnement ». Une taxe plutôt qu’un ETS donc, dont les revenus iraient en partie aux pays en voie de développement. Mais à ce stade, aucun accord n’a pu être dégagé.

Si aucun progrès n’est enregistré à Copenhague ou, dans la foulée de Copenhague, à l’OMI, l’UE a, à plusieurs reprises, déclaré qu’elle présenterait ses propres propositions pour diminuer les émissions de CO2 des navires. Le transport maritime pourrait alors, à l’instar de l’aviation, être inclus dans le système communautaire d’échange des droits d’émission.

L’objectif avancé par l’OACI n’implique aucune obligation précise pour les Etats  

Et la route ?

Le secteur des transports routiers est le deuxième grand responsable des émissions de gaz à effet de serre de l’UE. Mais il est aussi exclu du champ d’application du système communautaire d’échange de quotas d’émissions. Pourquoi ? Parce que ce système est conçu pour cibler ceux qui émettent réellement le CO2, ce qui dans le cas des transports routiers, supposerait des quotas distribués à chaque propriétaire de véhicules. Ce serait pour le moins compliqué. On notera que la Commission n’a cependant pas exclu de considérer un jour une approche « indirecte », qui impliquerait les constructeurs automobiles. Mais il semble bien qu’il ne faille de toute façon rien attendre avant la troisième période d’allocation des quotas d’émission, soit après 2020.

Si l’UE ne s’est pas fixé un objectif contraignant spécifique en matière d’émissions globales du transport routier, des règles de réductions des émissions de CO2 existent cependant pour les voitures (Règlement 443/2009) et viennent d’être proposées pour les camionnettes et utilitaires. La réglementation communautaire limite ainsi à 130 grammes/CO2/kilomètre la moyenne des émissions des voitures neuves d’ici 2015. Un objectif à long terme a aussi été défini : 95 gr/CO2/km en 2020. De même, une proposition de règlement présentée le 28 octobre vise à limiter la moyenne des émissions de CO2 des camionnettes neuves à 175 gr/km en 2016. Le texte contient également un objectif à plus long terme : 135 grammes de CO2/kilomètre à l’horizon 2020. Parallèlement, la Directive 2009/30/CE sur la qualité des carburants impose aux fournisseurs de réduire de 6 %, d’ici à 2020, les émissions de gaz à effet de serre de l’ensemble de la chaîne de production.

Quid des camions ? A ce stade, aucun règlement ne limite les émissions de CO2 des poids lourds. Tout au plus existe-t-il des normes Euro, qui réglementent la pollution des camions mais ne visent « que » des polluants comme les particules, le monoxyde de carbone ou les oxydes d’azote, pas les émissions de CO2. A quelques semaines de la Conférence de Copenhague, l’Union Internationale des Transports Routiers (IRU) s’est cependant engagée à réduire les émissions de CO2 du transport routier commercial de 30 % d’ici 2030. Un engagement volontaire, qui donnera ce qu’il donnera.

Quant à la perspective de voir les émissions de CO2 prises en compte dans la future directive Eurovignette de l’UE - ce qui permettrait aux Etats d’imposer des péages routiers prenant en compte ces émissions - elle paraît bien éloignée à ce stade. Ni le Conseil des ministres, ni le Parlement (rapport de première lecture adopté en mars 2009), ni la Commission européenne n’y sont favorables. Les institutions européennes considèrent généralement que le coût du changement climatique est pris en compte via la taxation du carburant. La question a bien fait débat au Parlement mais les opposants ont remporté la mise. Par contre, elle se reposera à moyen terme : tel qu’amendée par le Parlement, la proposition Eurovignette prévoit que la Commission fasse rapport d’ici la fin 2013 sur la possibilité d’inclure d’autres coûts externes dans la directive. Le CO2 est visé.

COPENHAGUE VS ETS AVIATION

A partir du 1er janvier 2012, les vols au départ ou à l’arrivée des aéroports communautaires seront inclus dans le système européen d’échange des droits d’émission (ETS). C’est la Directive 2008/101/CE qui met en place le mécanisme retenu pour ce secteur. Le principe de base est que les compagnies aériennes seront obligées de respecter un certain niveau d’émission de CO2, qui correspondra à une quantité initiale de quotas qu’elles recevront gratuitement. Si elles doivent émettre davantage de CO2, elles devront acheter d’autres quotas sur le marché.

Les chiffres : en 2012, le nombre de quotas que les compagnies devront se partager est calculé sur base de 97 % de la moyenne du CO2 émis par l’aviation en 2004-2006. A partir de 2013, ce sera 95 %. La grande majorité de ces quotas seront gratuits mais 15 % seront mis aux enchères. Tel qu’il est défini aujourd’hui, le système ETS aviation obligera donc les compagnies à acheter des quotas si elles émettent un volume de CO2 supérieur à environ 85 % de la moyenne des émissions émises entre 2004 et 2006. Et même un peu moins puisque le calcul de base se fait sur 97 % de la moyenne 2004-2006 (95 % à partir de 2013).

La position que l’UE défendra à Copenhague - réduction de 10 % des émissions de CO2 pour le secteur aérien par rapport à l’année 2005 - est donc plus ambitieuse que ce qu’elle a prévu jusqu’ici (le cas échéant, il faudra d’ailleurs adapter la directive communautaire). Et on est en tout cas bien loin de la position défendue par l’industrie et, surtout, par l’OACI puisqu’avec son ETS aviation, l’UE table sur une croissance neutre en carbone à partir de 2012.