La Bosnie-Herzégovine sera l’un des tout premiers déplacements de la nouvelle Haute représentante de l’UE pour la politique étrangère, Catherine Ashton. Un choix qui reflète les inquiétudes de l’UE. Contrairement à ses voisins qui progressent, à des rythmes très différents, vers l’Union, la Bosnie stagne et la perspective d’une adhésion à terme n’est pas suffisante pour inciter les dirigeants politiques des trois communautés (Serbes, Croates, Bosniaques) au pouvoir à surmonter leurs divisions fondamentales sur l’avenir du pays. ⁽¹⁾

La Bosnie s’est pourtant pris quelques claques ces derniers mois : elle n’a pas obtenu l’exemption de visas dont bénéficient depuis le 19 décembre Serbes, Macédoniens et Monténégrins ; on lui a aussi clairement fait comprendre que, sans réforme constitutionnelle, elle pouvait oublier l’UE et enfin, début décembre, l’OTAN lui a refusé le « plan d’action pour l’adhésion », accordé en revanche au Monténégro. « Les dirigeants politiques connaissent maintenant le prix de leur inaction », résume Dimitris Kourkoulas, chef de la délégation de la Commission.

La décision sur les visas, qui a fortement déçu la population, a quand même fait bouger les choses. Les premiers passeports biométriques ont été émis en novembre et le Parlement a enfin adopté mi-décembre une loi anti-corruption (un des principaux fléaux du pays), deux des critères requis pour la levée des visas maintenant envisageable à l’été 2010.

Quatorze ans après les accords de paix de Dayton, la Bosnie traverse une période bizarre. En dépit de la dégradation de la situation économique (la Bosnie est un des pays au niveau de vie les plus bas d’Europe avec un chômage de 40 %), la situation sécuritaire est des plus calme et presque personne n’envisage une reprise des hostilités. La mission militaire de l’UE - Eufor Althea, qui a déjà été réduite à 2 000 hommes - se tourne un peu les pouces et attend une décision des Etats membres pour être transformée en une petite mission d’assistance à l’armée bosniaque. Et Sarajevo donne l’impression d’une ville européenne de 400 000 habitants relativement tranquille.

Cette normalité apparente contraste avec un climat politique dominé par la rhétorique agressive des partis nationalistes majoritaires (SNSD serbe, SDA bosniaque et HDZ-BiH croate) aux visions toujours aussi peu conciliables. D’un côté, la Republika Sprska (RS, 49 % du territoire, voir carte), l’entité des Serbes reste plus que jamais opposée à tout renforcement de l’Etat central. De l’autre, la « Fédération de Bosnie-Herzégovine », l’entité croato-bosniaque, reste elle-même divisée entre Bosniaques, favorables à un Etat plus fort, et Croates dont certains rêvent encore d’une troisième entité « à eux ».

Conséquence de ces tensions politiques, la communauté internationale reporte de trimestre en trimestre la fin de sa tutelle sur le pays exercée par le bureau du Haut représentant, depuis le printemps 2009 l’Autrichien Valentin Inzko, qui dispose de pouvoirs coercitifs pour imposer des lois ou limoger des fonctionnaires par exemple.

DES RÉFORMES POLITIQUES ENLISÉES 

S’ils ont permis de mettre fin à la guerre de 1992-1995 (plus de 100 000 morts et 2,2 millions de déplacés sur une population de 4 millions), les accords de Dayton ont figé dans le marbre les divisions du pays. Jusqu’en 2006, des progrès ont été possibles pour renforcer l’Etat central, comme l’unification des armées des deux entités ou le transfert de la gestion des impôts indirects. Mais depuis lors, le pays stagne sous le poids des partis nationalistes qui ont encore renforcé leur position aux municipales de 2008. Et les réformes promises en échange de la signature de l’Accord de stabilisation et d’association au printemps 2008 sont au point mort.

« Quand nous regardons les résultats des policitiens depuis trois ans, nous voyons des dizaines de milliers d’emplois perdus, des dizaines de millions d’euros d’investissements perdus et une pauvreté qui augmente dans tout le pays. Dans n’importe quelle autre démocratie, les gouvernements avec un tel bilan ne seraient jamais réélus », déplorait récemment le Haut représentant adjoint, l’Américain Raffi Gregorian

Exemple révélateur qui risque de coûter cher au pays, l’absence d’accord pour opérer un recensement, pourtant crucial pour toucher les aides européennes. Le dernier date de 1991, avant la guerre, et faisait état de 43,5 % de Bosniaques, 31,2 % de Serbes et 17,4 % de Croates. Il ne correspond plus à la réalité mais personne n’en veut d’un nouveau, les uns ayant peur de perdre les gains acquis, les autres considérant que cela légitime un génocide. Or la Commission veut organiser en 2011 un recensement général le même jour dans tous les pays des Balkans.

LES SERBES OPPOSÉS AU RENFORCEMENT DE L’ETAT CENTRAL 

Premiers responsables des blocages, les Serbes bosniaques se satisfont du statu quo et recourent régulièrement au droit de veto dont dispose chaque entité pour empêcher tout renforcement des institutions centrales. A leur décharge, la RS, entité centralisée et unitaire, fonctionne de manière nettement plus efficace que la Fédération croato-bosniaque, qui, par sa division en dix cantons (avec chacun leur gouvernement et leur police !) est de l’avis général un « vrai foutoir ».

Dans le collimateur des Européens et des Américains, le Premier ministre de la RS Milorad Dodik, qui en détient les pouvoirs politiques et financiers, agite régulièrement la menace d’une sécession de la RS et multiplie les déclarations provocatrices. Il réclame aussi la dissolution des institutions judiciaires fédérales, surtout depuis qu’il fait l’objet d’une enquête pour corruption... Mais les leaders des autres communautés ne sont guère plus accommodants. « C’est un peu commode de désigner Dodik comme seul responsable des tensions », reconnaît un diplomate.

Difficile en attendant d’imaginer pour « un semi-protectorat en semi-état de fonctionnement », dixit le ministre suédois des Affaires étrangères Carl Bildt, d’entamer des négociations avec l’UE ou même d’appliquer « l’acquis communautaire » uniformément sur tout le territoire.

PRESSIONS AMÉRICAINES ET EUROPÉENNES 

Préoccupés par cette impasse, l’UE et les Etats-Unis (en la personne de Carl Bildt et du sous-secrétaire d’Etat James Steinberg) ont convoqué début octobre les leaders des trois communautés pour leur mettre sur la table des réformes constitutionnelles minimales destinées à faciliter le rapprochement du pays vers l’UE et l’OTAN.

Il s’agissait principalement de renforcer un peu les institutions centrales (présidence, Premier ministre, Parlement) et de modifier la loi électorale qui a valu à la Bosnie une condamnation à la Cour européenne des droits de l’homme. Actuellement, seul un membre des trois peuples constituants (Serbes, Croates, Bosniaques) peut être élu à la présidence ou à la Chambre haute, ce qui exclut les autres communautés (Albanais, Juifs, Roms, etc.) ou ceux qui se disent simplement « Bosniens ».

Mais cet effort diplomatique intense (Steinberg est venu trois fois en deux mois) a échoué. Et il est peu probable qu’il réussisse en 2010 avec des élections générales en octobre. « Cette initiative a eu au moins le mérite d’identifier les points nécessaires de réforme constitutionnelle pour que la Bosnie fasse ses premiers pas vers l’adhésion. Et cela a montré que l’UE et les Etats-Unis sont sur la même longueur d’onde », estime Dimitris Kourkoulas. Du côté des Bosniaques, on attend en effet toujours davantage des Etats-Unis, surtout depuis le retour au pouvoir des gens de l’époque Clinton, que de l’UE dont la crédibilité souffre toujours de sa passivité pendant la guerre.

FERMER OU PAS LE BUREAU D’UN HAUT REPRÉSENTANT CONTESTÉ 

Mais cela montre aussi « qu’on ne peut plus imposer des décisions de l’extérieur », selon un diplomate. Dans ces conditions, le Conseil d’application de la paix (PIC), qui regroupe 55 pays et organisations internationales, va devoir décider lors de sa prochaine réunion en février s’il ferme le bureau du Haut représentant ou s’il reporte une nouvelle fois sa décision.

Cette fermeture est liée à certaines conditions pas encore toutes remplies (manque principalement un accord sur la répartition des biens de l’Etat entre les entités) mais aussi au constat que la « situation politique est stable »... Les Européens souhaitent cette fermeture le plus rapidement possible car, selon des diplomates, « le Haut représentant fait aujourd’hui partie du problème », sa fonction étant de plus en plus contestée. Les Européens l’ont eux-mêmes affaibli en souhaitant un recours moindre aux pouvoirs coercitifs qui, du coup, sont devenus moins crédibles.

Dernière illustration, le Parlement de la RS a rejeté une décision prise par Valentin Inzko le 14 décembre de prolonger jusque fin 2012 les mandats des procureurs et juges internationaux qui enquêtent sur les crimes de guerre. Même contestation à Mostar, la grande ville du sud, divisée entre Croates et Bosniaques, où les Croates se sont indignés d’une autre décision de M. Inzko de changer le mode de scrutin du conseil municipal après pourtant dix-sept (!) échecs pour élire un maire depuis octobre 2008. Cela n’a pas empêché ces décisions d’être appliquées, mais démontre combien le Haut représentant est devenu un punching-ball dans le jeu politique complexe de la Bosnie.

Les Européens souhaitent donc que les hommes politiques locaux prennent leurs responsabilités, ce qui semble être aussi maintenant la position des Américains. Une autre option serait au contraire une intervention plus directe dans les affaires du pays, comme le défend l’ancien Haut représentant, le charismatique Paddy Ashdown. Dans une tribune publiée le 30 décembre avec William Hague (possible futur ministre britannique des Affaires étrangères d’un gouvernement conservateur), il appelle la communauté internationale à « menacer de sanctions les politiciens qui minent l’Etat bosniaque » (en clair démettre Dodik) et à ne fermer le bureau du Haut représentant qu’une fois la réforme constitutionnelle faite.

LA CAROTTE DE L’ADHÉSION INSUFFISANTE

La fermeture du bureau ne signifierait pas pour autant la fin de l’engagement de la communauté internationale. Valentin Inzko resterait comme représentant spécial de l’UE (ce qu’il est déjà aussi) à la tête d’une mission renforcée et probablement des pouvoirs d’arbitrage ou de recours. Et l’objectif reste à terme l’adhésion.

De fait, l’UE, habituée au succès de sa politique de conditionnalité dans l’élargissement, mêlant « carotte et bâtons », est aux prises avec une situation inédite, coincée dans un cercle vicieux. « Comme l’adhésion n’est pas toute proche, notre carotte n’est pas assez forte pour inciter aux réformes. Mais s’ils ne font pas certains pas, on ne peut pas envisager l’adhésion », résume un diplomate. « Le problème, c’est qu’on ne voit pas émerger d’alternative aux partis nationalistes qui jouent avec les peurs. Il faudrait une nouvelle génération d’hommes politiques ».

Pour Dimitris Kourkoulas , « il reste à prouver que le pouvoir d’attraction de l’UE est capable de surmonter un conflit ethnique. Ici il n’y a pas encore eu de réconciliation, il faut être patient et persistant, on n’a pas d’autres recettes » .Reste le pari de l’entraînement régional. « Quand ils verront tous leurs voisins avancer vers l’UE, alors la pression politique mènera aux compromis nécessaires en interne » ,veut croire Carl Bildt .

« Il reste à prouver que le pouvoir d’attraction de l’UE est capable de surmonter un conflit ethnique »- Stefan Feller, chef de la mission de police, à côté de Javier Solana et de Valentin Inzko (mai 2009)
⁽¹⁾ Les Bosniens sont les habitants de la Bosnie tandis que les Bosniaques (aussi appelés parfois Musulmans bosniaques) sont ceux de tradition religieuse musulmane, les Serbes étant orthodoxes et les Croates catholiques.